Quelles sont les causes du dérapage des finances publiques de la République centrafricaine après les annulations de dette ?

L’allègement de la dette centrafricaine en 2009, de 578 millions de dollars, ne s’est pas fait sans beaucoup de prévoyance et une logique derrière ; en effet, la République centrafricaine est devenue en septembre 2007 le 26e pays de « l’initiative PPTE renforcée » à atteindre le point de décision, c’est-à-dire la première étape d’un processus au cours duquel la RCA bénéficierait d’un traitement des intérêts. Il a fallu donc que le pays entreprenne un certain nombre de réformes et qu’il respecte les critères fixés afin d’atteindre le point d’achèvement – la dernière étape – à la suite de quoi le pays obtiendrait une réduction considérable de son stock de dette. En ramenant le ratio dette publique/PIB à 25%, cette initiative était alors supposée créer des conditions pour une meilleure gestion de la dette extérieure ; on peut donc s’étonner du fait que seulement cinq années plus tard, en 2014, le ratio dette d’endettement centrafricain avait dépassé 47%! En quoi les choses ont-elles pu si mal tourner qu’à peine cinq ans plus tard le ratio d’endettement avait augmenté de plus de 22 points de pourcentage ? En effet, à un tel rythme il suffirait d’encore cinq ans pour frôler le seuil de 60% à ne pas dépasser.[1] Ce dérapage a-t-il été provoqué uniquement par les problèmes résultants de la crise : violences, pillages des forces (ex)-Séléka, prise de contrôle des mines ? Il faut quand même se rappeler que la crise n’a débuté réellement qu’en 2013. Pourrions-nous plutôt attribuer les problèmes financiers à la mauvaise gestion du gouvernement, ou encore aux influences extérieures? Face à une situation si complexe dans un pays qui paraît si éperdument désespéré, la tentation est de chercher des réponses toutes faites. Mais il n’en existe aucune. Les raisons derrière ce rapide dérapage des finances publiques de la Centrafrique sont bien plus variées.

 

  1. L’initiative pays pauvres très endettés (PPTE) et la crise des finances publiques

La RCA a bénéficié de l’assistance PPTE pour trois principales raisons : i) sa pauvreté généralisée; ii) l’incapacité à rembourser sa dette extérieure ; et iii) des progrès réalisés via un certain nombre de réformes qui devaient contribuer à une transformation de l’économie du pays.[2] Nous commenterons dans un premier temps les caractéristiques de cette assistance PPTE et de l’allègement de la dette au titre de l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM), ainsi que les mesures préconisées pour maximiser sur ces mêmes allègements afin d’assurer une meilleure viabilité de la dette. De tels renseignements nous permettront d’analyser plus tard la trajectoire d’un effondrement à la fois vertigineux et scandaleux, mais tristement familier à terme.

L’allégement global de la dette centrafricaine au point de décision, estimé à 583 millions USD en valeur actualisée nette (VAN) en décembre 2006, était reparti entre les créanciers multilatéraux, bilatéraux et commerciaux. Au point d’achèvement, il était prévu que le pays bénéficierait d’un allègement additionnel au titre de l’IADM, proposé par l’Association du développement international de la Banque mondiale (IDA), le Fonds monétaire international (FMI) et le Fonds africain de développement (FAD). Le service de la dette baisserait ainsi de 278,3 millions d’USD, et le ratio services de la dette/exportations baisserait par la même occasion de 14% «  en moyenne pour tomber sous les 10% »[3]. La graphique[4] en dessous montre plus clairement les estimations de « l’impact de l’allègement de la dette sur le profil du service de la dette »» avant et après le concours PPTE. Il en ressort que les allègements et les réformes mises en place permettraient de réduire et de stabiliser dans un premier temps les sommes d’argent devant être engagés pour assurer le service de la dette.

Graphique 1 : Impact de l’allégement de la dette sur le profil du service de la dette de la République centrafricaine

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Le 14 janvier 2008, la Centrafrique a donc obtenu un traitement intérimaire de l’initiative PPTE à la suite de quoi le Fonds Monétaire International (FMI) a progressivement mis en place une série de réformes ; dix-huit mois plus tard, le pays a atteint le point d’achèvement. L’ensemble du processus a permis à la Centrafrique d’obtenir le statut de pays conforme à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) ou encore une meilleure traçabilité dans l’exploitation forestière[5]. De tels progrès ne doivent néanmoins pas éclipser les problèmes structurels qui persistent aujourd’hui et continuent à ébranler la gestion des finances publiques. Derrière chaque succès louable se trouve un échec en gestation. En effet, on vante les mérites des allègements de la dette accordés par l’initiative, mais ceux-ci n’ont visiblement pas permis à l’État centrafricain de transformer la structure des finances publiques. À peine trois années après les annulations de dettes, on constate une gabegie administrative inquiétante car la Centrafrique n’arrivait ni à couvrir les dépenses de fonctionnement ni à prévoir des dépenses d’investissement. Certes, même en 2012, peu de temps avant l’éclatement de la crise, un projet de loi pour les finances de l’année 2013 a estimé à 395 millions d’euros le montant des ressources budgétaires (dont «  210 millions d’euros de ressources propres »[6]) alors que le montant global des charges a été prévu à 397 millions d’euros. Les simples dépenses de fonctionnement représentaient 179 millions et l’État consacrait une grande partie du reste aux dépenses d’investissement sur les financements extérieurs, soit 184 millions d’euros ![7] Didier Niewiadowski (conseiller de coopération à l’ambassade de France à Bangui, 2008-2012) ajoute, par ailleurs, que les « recours aux financements extérieurs, notamment sous forme d’appuis budgétaires globaux et de facilités de crédit, sont indispensables afin de maintenir le statu quo. Les écritures du budget ont toujours été formelles ».[8] En outre, avec un budget d’État inférieur à celui de la ville de Lille, alors que sa superficie correspond à plus « de celles de la France et de la Belgique réunies »[9], la Centrafrique peine toujours selon Niewiadowski à atteindre la masse critique nécessaire pour le bon fonctionnement d’un État indépendant. Cette réflexion nous amène à évoquer un autre aspect de la chute centrafricaine dont l’importance ne saurait être surestimée : les dérives de mauvais hommes politiques.

 

1.1 Un État de banditisme

On constate même après les interventions du FMI en Centrafrique de nombreuses dérives par certains ministres qui ont eu d’importants impacts sur les finances du pays. L’International Crisis Group (ICG) a qualifié la RCA de véritable « gemmocratie »[10] en 2010, ayant décrit plusieurs techniques de prédation utilisés par l’ancien président, François Bozizé, afin d’accaparer des finances publiques et de s’accorder une mainmise partielle du secteur du diamant, tout comme ses prédécesseurs. Le coup d’état de la Séléka et l’arrivée au pouvoir de Michel Djotodia n’a fait que perdurer cette tradition.[11] Un rapport d’audit sorti en 2013 a mis en exergue de nombreuses dépenses liées aux «  services de la présidence » intitulées «  des programmes spéciaux »[12], ce qui a été suivi par des révélations semblant indiquer que même en 2013, alors que le pays traversait la pire crise sécuritaire de son histoire, de nombreux déplacements ministériels ont été effectués non seulement sur le continent africain mais au Qatar, en Inde et en Europe, entraînant des frais de missions excessifs.[13] En plus, si Bozizé avait multiplié les procédures exceptionnelles de dépenses bien avant son reversement, son successeur éphémère, Michel Djotodia, a engagé des fonds sans même en aviser le ministère des Finances.[14] Ce type d’activités était devenu monnaie courante en Centrafrique ; d’autres ministres ont contracté des prêts avec la Chine, l’Inde ou encore le Soudan à l’insu du ministère précité.[15] On dénonce aussi le recours aux «  OP caisses »[16] jusqu’en 2013, une pratique non conforme aux principes de la comptabilité publique par laquelle des ordres de paiement se faisaient «  sans engagement, sans liquidation et mandatement. »[17] Malgré les reproches du FMI, les opérations douanières ont été privatisées sous Bozizé afin d’enrichir la Société de détection des importations et exportations frauduleuses (SODIF) : société unipersonnelle « limitée à la seule personne d’Armand Iannarelli »[18], un entrepreneur français et ami proche de Bozizé. Dans les faits, les recettes engendrées par les contrôles que la société a effectués ont souvent échappé à l’administration des douanes.[19] Les manœuvres de Djotodia n’en étaient pas moins ostentatoires : il a pour sa part attendu le moment où les caisses de l’État étaient vides (et les arriérés de salariés des fonctionnaires ne cessaient d’augmenter) pour demander à ses ministres de débloquer 400 millions de francs CFA pour organiser la fête de l’indépendance en décembre 2013. Une fois l’argent débloqué, la fête s’est faite à moindre coût.[20] On note enfin le rachat de dettes par le secteur privé, ainsi que la pratique consistant à ne pas intégrer les recettes minières de l’or et du diamant au budget de l’État.[21] Décisivement, qu’il s’agisse d’une «  gemmocratie » ou de quelques mauvais éléments, l’État centrafricain a subi jusqu’à l’arrivée de Catherine Samba Panza différentes manipulations de la part d’une série de gouvernements apparemment opposée à toute tentative d’amélioration dans la gestion des finances publiques, lesquels progrès auraient mis en péril leurs activités visant à bénéficier de la rente.

 

  1. Le coup d’état de 2013 et la crise politico-militaire et économique qui s’en est suivie

La rébellion de 2012/13 menée par plusieurs groupes armés, sous le nom de Séléka, et le renversement du président François Bozizé le 24 mars 2013 ont plongé la Centrafrique dans une crise tant intercommunautaire qu’économique. Outre les violences et le départ massif des réfugiés, la crise a également eu pour effet de faire effondrer les finances publiques ‘en raison de la désorganisation totale du système de gestion de la dépense publique et des régies financières.’[22] Si la RCA n’avait pas réussi à diversifier son économie avant la crise, elle n’était nullement en mesure de changer la donne après l’entrée en guerre, ayant systématiquement recours aux procédures extrabudgétaires, tandis que les recettes publiques ont chuté de moitié en l’espace d’une année.[23]

 

2.1 Décroissance engendrée par la crise

Il ne fait aucun doute que la crise politique et sociale en RCA a nui à sa croissance économique ainsi qu’à ses comptes extérieur et budgétaire. Le pays a enregistré pour l’année 2013 une baisse du PIB de 36%, et tous les secteurs ont été affectés (voir Graphique 1). Les pillages et destructions des infrastructures de base ont mis à mal les secteurs du bâtiment et travaux public (BTP) mais aussi ceux de l’industrie et de l’électricité. À cela s’ajoute le moratoire sur l’exploitation et la vente des diamants suite à la suspension du pays processus de Kimberley,[24] ou encore l’occupation des sites miniers, aboutissant à la fermeture des opérations de la dernière société minière dans le pays, dont les travaux n’étaient qu’à l’étape exploratoire.[25]

 

Graphique 2 : Taux de croissance du PIB réel[26]

Capture d’écran 2016-08-17 à 15.59.47

Enfin, pour accélérer cette spirale du déclin, les partenaires au développement tels que la Banque africaine de développement, la Banque mondiale et l’Union européenne ont tous suspendu leurs financements suite au coup d’état, ne les restaurant qu’en janvier 2014 une fois le gouvernement de transition formé. Éprouvé par la baisse importante des exportations et l’effondrement de l’activité économique, le pays a donc entamé en 2014 une lente reprise des activités.[27] La situation des finances publiques est toutefois restée instable en raison d’un grand nombre de prêts qui avaient été contractés par le gouvernement tout au long de la crise afin de payer les salariés et pour couvrir les besoins de financement tant budgétaire qu’extérieur.[28] Enfin, bien que le FMI prétende avoir créé des conditions avantageuses pour mieux gérer la dette extérieure, celles-ci reposaient sur l’espoir d’une amélioration continue et faisaient fi du mécontentement de vastes régions dans le nord du pays. D’une part, malgré les bas niveaux de dettes hérités de l’initiative PPTE, le pays a été exposé une fois de plus à un risque élevé de surendettement avec, en effet, «  la valeur actuelle (VA) de référence du ratio dette extérieure/exportations dépassant de 2013 à 2019 le seuil lié aux politiques mises en œuvre en raison d’une chute des exportations en 2013 liée à la longue crise politique et sécuritaire. »[29] Et d’autre part, même si l’avènement de la rébellion Séléka du nord du pays était un nouveau phénomène, le pays connaît une instabilité chronique et oscille entre guerre civile et guérilla depuis des décennies, et tout cela en préservant sa moyenne d’un coup d’état tous les douze ans depuis l’indépendance ! Sans porter de jugement sur une politique que l’on pourrait facilement traiter d’inadaptée à la réalité, il semble évident que l’État centrafricain doit assurer à lui seul trois choses avant de pouvoir bénéficier de l’initiative : un retour à la croissance économique, une reprise des exportations et la relance des investissements directs étrangers. Il s’agit d’une tâche colossale pour un pays qui peine toujours à atteindre «  la masse critique nécessaire au fonctionnement d’un État »[30], comme il a été souligné précédemment. Dans l’intervalle, il incombe au gouvernement de mener une politique d’endettement prudente, tandis que le FMI s’engage à couvrir les besoins « en financement d’abord par des dons et le reliquat par des prêts concessionnels »[31]» intégrant un élément de don d’au moins 35%.

 

  1. Taux de change et termes de l’échange

Un autre problème auquel la Centrafrique se trouve confrontée est celui de sa vulnérabilité aux fluctuations du taux de change. En effet, la valeur du dollar vis-à-vis de l’euro a une incidence considérable sur la demande extérieure pour certains produits tels que les diamants et le bois. Il convient ici de rappeler la suspension de la RCA du processus de Kimberley ou encore la stagnation de l’exploitation du bois, ajoutant ainsi aux malheurs de son économie pendant la crise. En outre, toute tentative de lancer une diversification de l’économie a été entravée par les problèmes de sécurité récurrents dans les zones d’exploitations d’or et coton, par exemple.[32] Le FMI souligne à cet effet la difficulté « pour le pays d’obtenir les devises nécessaires au service de la dette extérieure ».[33] Il semblerait donc impératif que le pays cherche à réduire sa vulnérabilité face aux chocs négatifs durables qui risque d’aggraver l’endettement futur.

Une dernière difficulté à laquelle fait face l’économie centrafricaine réside dans le fait que le pays reste depuis longtemps très « vulnérable aux chocs sur les termes de l’échange »[34], ce qui signifie un faible pouvoir d’achat de biens et services importés relatif à ses exportations. Ce problème est en grande partie lié à la volatilité du prix des matières premières, et est donc imputable plutôt aux forces du marché mondial, mais il offre une autre explication au-delà de celle qui attribue la précarité budgétaire avant tout à la crise politique ou à la gabegie financière. En effet, la variation des termes de l’échange a un impact considérable sur le revenu national d’un pays donné. Et même si la vulnérabilité aux chocs sur les termes de l’échange relève d’un problème structurel et intrinsèque à tous les pays pauvres dont les économies dépendent principalement d’une partie limitée du secteur privé, le cas centrafricain est intéressant au regard des annulations de dette accordées par le Groupe de la Banque africaine de développement en 1996. En effet, le pays a enregistré une amélioration des termes entre 1996 et 2001, et les exportations de la Centrafrique ont augmenté de « manière tout à fait respectable »[35], sans que cela ne soient accompagnée d’une réduction significative de la pauvreté.[36] Au cours de cette période, les exportations ont augmenté de 121 pour cent tandis que l’effectif de la population gagnant moins d’un dollar par jour a augmenté de 2 pour cent (voir Graphique 2).

Graphique 3[37]

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A bien des égards, les mécanismes qui avaient autrefois promu une libéralisation quasi-totale du marché des matières premières subsistent aujourd’hui et risquent encore une fois de conduire la RCA à la faillite. Pour éviter cela, les politiques qui visent à réduire le réendettement et la pauvreté devront par la même occasion s’assurer contre la volatilité des cours et s’engager d’améliorer les termes de l’échange auxquels la RCA est soumise.

Conclusion et le futur des finances publiques en RCA

Tout comme les autres PPTE, l’État centrafricain ne reçoit pas des montants des bailleurs qui soient à l’échelle des besoins de financement, et donc l’endettement extérieur demeure toujours le principal moyen de financer le développement de son économie. En outre, si un nombre important de bailleurs de fonds et d’investisseurs internationaux avaient déserté le pays durant les trois années de crise, l’impact n’a pas pour autant été moins sévère en termes du financement de l’élection ou encore du Programme d’urgence et de relèvement durable (PURD).[38] Face à de telles difficultés, tout l’enjeu maintenant est donc de mettre en œuvre des politiques d’endettement adaptées aux priorités des pays qui empruntent, mais tel n’a pas été le cas pour la République centrafricaine.[39] S’il va de soi que le nouveau gouvernement de Faustin-Archange Touadera doit emprunter avec précaution, la concessionalité des prêts est tout aussi importante afin de réduire le plus possible les risques de réendettement. Pour sa part, il faudra aussi que le pays tire parti de l’amélioration des conditions de sécurité et agisse de façon responsable, notamment en diversifiant et accroissant ses exportations (compte tenu des difficultés rencontrées lors de la crise), en réduisant les coûts des transports et en encourageant les investissements publics et privés afin de réduire la sensibilité des finances publiques aux ralentissements inévitables de la croissance du PIB.

 

[1] Revue-Banque.fr, Le ratio dette publique/PIB a-t-il un sens économique ?, 27 octobre 2014

[2] Groupe de la Banque Africaine de développement, République Centrafricaine : Document relatif au point d’achèvement au titre de l’initiative PPTE renforcée, 24 septembre 2009, pp. 7

[3] IDA/FMI: République centrafricaine – Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE)

renforcée – Document du point de décision, 11 septembre 2007

[4] Groupe de la Banque Africaine de développement, République Centrafricaine : Document relatif au point de décision au titre de l’initiative PPTE renforcée, décembre 2007, pp. 12

[5] N’GASSE, Georges Rapport Relatif à la Progression de la gestion durable des forêts en République centrafricaine, Georges N’GASSE, Consultant National OIBT,

[6] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.7

[7] Ibid

[8] Ibid

[9] Ambassade de France à Bangui, Géographie-Démographie: La République centrafricaine, au cœur de l’Afrique, 25 mars 2016

[10] Le rapport Afrique de Crisis Group N°167, De dangereuses petites pierres : les diamants en République centrafricaine, 16 décembre 2010

[11] Le rapport Afrique de Crisis Group N°219, La crise centrafricaine : de la prédation à la stabilisation, 17 juin 2014, pp. 4

[12] « RCA : état des lieux de la situation de trésorerie au 28 février 2013 », rapport de mission (volume 1), 2AC, avril 2013.

[13] Le rapport Afrique de Crisis Group N°219, La crise centrafricaine : de la prédation à la stabilisation, 17 juin 2014, pp. 4

[14] Ibid

[15] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.7

[16] Ibid

[17] Ibid

[18] Centrafrique Presse, Les juteuses affaires de Bozizé et son ami Armand Iannarelli, 7 juin 2009

[19] Ibid

[20] Le rapport Afrique de Crisis Group N°219, La crise centrafricaine : de la prédation à la stabilisation, 17 juin 2014, pp. 7

[21] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.8

[22] DIALLO, Kalidou ; African Economic Outlook 2014, Perspectives économiques en Afrique : République centrafricaine

[23] DIALLO, Kalidou ; African Economic Outlook 2015,Perspectives économiques en Afrique : République centrafricaine, pp 3

[24] RFI, Le ministre centrafricain des Mines déplore une décision «pénalisante» et «aberrante», 28 May 2013

[25] VIRCOULON, Thierry ; AJE : Central African Crisis, 4 May 2014

[26] Ibid

[27] Fonds Monétaire International, Demande de décaissement au titre de la facilité de crédit rapide et annulation de l’accord au titre de la facilité élargie de crédit, 1er Mai 2014, pg 37

[28] Ibid

[29] Rapport du FMI nº 14/164, pp. 53

[30] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.7

[31] Fonds Monétaire International, Demande de décaissement au titre de la facilité de crédit rapide et annulation de l’accord au titre de la facilité élargie de crédit, 1er Mai 2014, pg 38

[32] Rapport du FMI nº 14/164, pp. 53

[33] Ibid

[34] Ibid, pp. 47

[35] MOLD, Andrew ; Centre International pour l’action en faveur des pauvres, L’amélioration des termes de l’échange contribue-t-elle à réduire la pauvreté en Afrique ?, 2006

[36] Ibid

[37] Ibid, pp. 2

[38] PNUD site web, 21 millions US$ requis d’urgence pour les élections en Centrafrique, 8 juin 2015,

[39] Rapport du FMI nº 14/164, pp. 55

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