Quelles sont les causes du dérapage des finances publiques de la République centrafricaine après les annulations de dette ?

L’allègement de la dette centrafricaine en 2009, de 578 millions de dollars, ne s’est pas fait sans beaucoup de prévoyance et une logique derrière ; en effet, la République centrafricaine est devenue en septembre 2007 le 26e pays de « l’initiative PPTE renforcée » à atteindre le point de décision, c’est-à-dire la première étape d’un processus au cours duquel la RCA bénéficierait d’un traitement des intérêts. Il a fallu donc que le pays entreprenne un certain nombre de réformes et qu’il respecte les critères fixés afin d’atteindre le point d’achèvement – la dernière étape – à la suite de quoi le pays obtiendrait une réduction considérable de son stock de dette. En ramenant le ratio dette publique/PIB à 25%, cette initiative était alors supposée créer des conditions pour une meilleure gestion de la dette extérieure ; on peut donc s’étonner du fait que seulement cinq années plus tard, en 2014, le ratio dette d’endettement centrafricain avait dépassé 47%! En quoi les choses ont-elles pu si mal tourner qu’à peine cinq ans plus tard le ratio d’endettement avait augmenté de plus de 22 points de pourcentage ? En effet, à un tel rythme il suffirait d’encore cinq ans pour frôler le seuil de 60% à ne pas dépasser.[1] Ce dérapage a-t-il été provoqué uniquement par les problèmes résultants de la crise : violences, pillages des forces (ex)-Séléka, prise de contrôle des mines ? Il faut quand même se rappeler que la crise n’a débuté réellement qu’en 2013. Pourrions-nous plutôt attribuer les problèmes financiers à la mauvaise gestion du gouvernement, ou encore aux influences extérieures? Face à une situation si complexe dans un pays qui paraît si éperdument désespéré, la tentation est de chercher des réponses toutes faites. Mais il n’en existe aucune. Les raisons derrière ce rapide dérapage des finances publiques de la Centrafrique sont bien plus variées.

 

  1. L’initiative pays pauvres très endettés (PPTE) et la crise des finances publiques

La RCA a bénéficié de l’assistance PPTE pour trois principales raisons : i) sa pauvreté généralisée; ii) l’incapacité à rembourser sa dette extérieure ; et iii) des progrès réalisés via un certain nombre de réformes qui devaient contribuer à une transformation de l’économie du pays.[2] Nous commenterons dans un premier temps les caractéristiques de cette assistance PPTE et de l’allègement de la dette au titre de l’Initiative d’allègement de la dette multilatérale (IADM), ainsi que les mesures préconisées pour maximiser sur ces mêmes allègements afin d’assurer une meilleure viabilité de la dette. De tels renseignements nous permettront d’analyser plus tard la trajectoire d’un effondrement à la fois vertigineux et scandaleux, mais tristement familier à terme.

L’allégement global de la dette centrafricaine au point de décision, estimé à 583 millions USD en valeur actualisée nette (VAN) en décembre 2006, était reparti entre les créanciers multilatéraux, bilatéraux et commerciaux. Au point d’achèvement, il était prévu que le pays bénéficierait d’un allègement additionnel au titre de l’IADM, proposé par l’Association du développement international de la Banque mondiale (IDA), le Fonds monétaire international (FMI) et le Fonds africain de développement (FAD). Le service de la dette baisserait ainsi de 278,3 millions d’USD, et le ratio services de la dette/exportations baisserait par la même occasion de 14% «  en moyenne pour tomber sous les 10% »[3]. La graphique[4] en dessous montre plus clairement les estimations de « l’impact de l’allègement de la dette sur le profil du service de la dette »» avant et après le concours PPTE. Il en ressort que les allègements et les réformes mises en place permettraient de réduire et de stabiliser dans un premier temps les sommes d’argent devant être engagés pour assurer le service de la dette.

Graphique 1 : Impact de l’allégement de la dette sur le profil du service de la dette de la République centrafricaine

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Le 14 janvier 2008, la Centrafrique a donc obtenu un traitement intérimaire de l’initiative PPTE à la suite de quoi le Fonds Monétaire International (FMI) a progressivement mis en place une série de réformes ; dix-huit mois plus tard, le pays a atteint le point d’achèvement. L’ensemble du processus a permis à la Centrafrique d’obtenir le statut de pays conforme à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) ou encore une meilleure traçabilité dans l’exploitation forestière[5]. De tels progrès ne doivent néanmoins pas éclipser les problèmes structurels qui persistent aujourd’hui et continuent à ébranler la gestion des finances publiques. Derrière chaque succès louable se trouve un échec en gestation. En effet, on vante les mérites des allègements de la dette accordés par l’initiative, mais ceux-ci n’ont visiblement pas permis à l’État centrafricain de transformer la structure des finances publiques. À peine trois années après les annulations de dettes, on constate une gabegie administrative inquiétante car la Centrafrique n’arrivait ni à couvrir les dépenses de fonctionnement ni à prévoir des dépenses d’investissement. Certes, même en 2012, peu de temps avant l’éclatement de la crise, un projet de loi pour les finances de l’année 2013 a estimé à 395 millions d’euros le montant des ressources budgétaires (dont «  210 millions d’euros de ressources propres »[6]) alors que le montant global des charges a été prévu à 397 millions d’euros. Les simples dépenses de fonctionnement représentaient 179 millions et l’État consacrait une grande partie du reste aux dépenses d’investissement sur les financements extérieurs, soit 184 millions d’euros ![7] Didier Niewiadowski (conseiller de coopération à l’ambassade de France à Bangui, 2008-2012) ajoute, par ailleurs, que les « recours aux financements extérieurs, notamment sous forme d’appuis budgétaires globaux et de facilités de crédit, sont indispensables afin de maintenir le statu quo. Les écritures du budget ont toujours été formelles ».[8] En outre, avec un budget d’État inférieur à celui de la ville de Lille, alors que sa superficie correspond à plus « de celles de la France et de la Belgique réunies »[9], la Centrafrique peine toujours selon Niewiadowski à atteindre la masse critique nécessaire pour le bon fonctionnement d’un État indépendant. Cette réflexion nous amène à évoquer un autre aspect de la chute centrafricaine dont l’importance ne saurait être surestimée : les dérives de mauvais hommes politiques.

 

1.1 Un État de banditisme

On constate même après les interventions du FMI en Centrafrique de nombreuses dérives par certains ministres qui ont eu d’importants impacts sur les finances du pays. L’International Crisis Group (ICG) a qualifié la RCA de véritable « gemmocratie »[10] en 2010, ayant décrit plusieurs techniques de prédation utilisés par l’ancien président, François Bozizé, afin d’accaparer des finances publiques et de s’accorder une mainmise partielle du secteur du diamant, tout comme ses prédécesseurs. Le coup d’état de la Séléka et l’arrivée au pouvoir de Michel Djotodia n’a fait que perdurer cette tradition.[11] Un rapport d’audit sorti en 2013 a mis en exergue de nombreuses dépenses liées aux «  services de la présidence » intitulées «  des programmes spéciaux »[12], ce qui a été suivi par des révélations semblant indiquer que même en 2013, alors que le pays traversait la pire crise sécuritaire de son histoire, de nombreux déplacements ministériels ont été effectués non seulement sur le continent africain mais au Qatar, en Inde et en Europe, entraînant des frais de missions excessifs.[13] En plus, si Bozizé avait multiplié les procédures exceptionnelles de dépenses bien avant son reversement, son successeur éphémère, Michel Djotodia, a engagé des fonds sans même en aviser le ministère des Finances.[14] Ce type d’activités était devenu monnaie courante en Centrafrique ; d’autres ministres ont contracté des prêts avec la Chine, l’Inde ou encore le Soudan à l’insu du ministère précité.[15] On dénonce aussi le recours aux «  OP caisses »[16] jusqu’en 2013, une pratique non conforme aux principes de la comptabilité publique par laquelle des ordres de paiement se faisaient «  sans engagement, sans liquidation et mandatement. »[17] Malgré les reproches du FMI, les opérations douanières ont été privatisées sous Bozizé afin d’enrichir la Société de détection des importations et exportations frauduleuses (SODIF) : société unipersonnelle « limitée à la seule personne d’Armand Iannarelli »[18], un entrepreneur français et ami proche de Bozizé. Dans les faits, les recettes engendrées par les contrôles que la société a effectués ont souvent échappé à l’administration des douanes.[19] Les manœuvres de Djotodia n’en étaient pas moins ostentatoires : il a pour sa part attendu le moment où les caisses de l’État étaient vides (et les arriérés de salariés des fonctionnaires ne cessaient d’augmenter) pour demander à ses ministres de débloquer 400 millions de francs CFA pour organiser la fête de l’indépendance en décembre 2013. Une fois l’argent débloqué, la fête s’est faite à moindre coût.[20] On note enfin le rachat de dettes par le secteur privé, ainsi que la pratique consistant à ne pas intégrer les recettes minières de l’or et du diamant au budget de l’État.[21] Décisivement, qu’il s’agisse d’une «  gemmocratie » ou de quelques mauvais éléments, l’État centrafricain a subi jusqu’à l’arrivée de Catherine Samba Panza différentes manipulations de la part d’une série de gouvernements apparemment opposée à toute tentative d’amélioration dans la gestion des finances publiques, lesquels progrès auraient mis en péril leurs activités visant à bénéficier de la rente.

 

  1. Le coup d’état de 2013 et la crise politico-militaire et économique qui s’en est suivie

La rébellion de 2012/13 menée par plusieurs groupes armés, sous le nom de Séléka, et le renversement du président François Bozizé le 24 mars 2013 ont plongé la Centrafrique dans une crise tant intercommunautaire qu’économique. Outre les violences et le départ massif des réfugiés, la crise a également eu pour effet de faire effondrer les finances publiques ‘en raison de la désorganisation totale du système de gestion de la dépense publique et des régies financières.’[22] Si la RCA n’avait pas réussi à diversifier son économie avant la crise, elle n’était nullement en mesure de changer la donne après l’entrée en guerre, ayant systématiquement recours aux procédures extrabudgétaires, tandis que les recettes publiques ont chuté de moitié en l’espace d’une année.[23]

 

2.1 Décroissance engendrée par la crise

Il ne fait aucun doute que la crise politique et sociale en RCA a nui à sa croissance économique ainsi qu’à ses comptes extérieur et budgétaire. Le pays a enregistré pour l’année 2013 une baisse du PIB de 36%, et tous les secteurs ont été affectés (voir Graphique 1). Les pillages et destructions des infrastructures de base ont mis à mal les secteurs du bâtiment et travaux public (BTP) mais aussi ceux de l’industrie et de l’électricité. À cela s’ajoute le moratoire sur l’exploitation et la vente des diamants suite à la suspension du pays processus de Kimberley,[24] ou encore l’occupation des sites miniers, aboutissant à la fermeture des opérations de la dernière société minière dans le pays, dont les travaux n’étaient qu’à l’étape exploratoire.[25]

 

Graphique 2 : Taux de croissance du PIB réel[26]

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Enfin, pour accélérer cette spirale du déclin, les partenaires au développement tels que la Banque africaine de développement, la Banque mondiale et l’Union européenne ont tous suspendu leurs financements suite au coup d’état, ne les restaurant qu’en janvier 2014 une fois le gouvernement de transition formé. Éprouvé par la baisse importante des exportations et l’effondrement de l’activité économique, le pays a donc entamé en 2014 une lente reprise des activités.[27] La situation des finances publiques est toutefois restée instable en raison d’un grand nombre de prêts qui avaient été contractés par le gouvernement tout au long de la crise afin de payer les salariés et pour couvrir les besoins de financement tant budgétaire qu’extérieur.[28] Enfin, bien que le FMI prétende avoir créé des conditions avantageuses pour mieux gérer la dette extérieure, celles-ci reposaient sur l’espoir d’une amélioration continue et faisaient fi du mécontentement de vastes régions dans le nord du pays. D’une part, malgré les bas niveaux de dettes hérités de l’initiative PPTE, le pays a été exposé une fois de plus à un risque élevé de surendettement avec, en effet, «  la valeur actuelle (VA) de référence du ratio dette extérieure/exportations dépassant de 2013 à 2019 le seuil lié aux politiques mises en œuvre en raison d’une chute des exportations en 2013 liée à la longue crise politique et sécuritaire. »[29] Et d’autre part, même si l’avènement de la rébellion Séléka du nord du pays était un nouveau phénomène, le pays connaît une instabilité chronique et oscille entre guerre civile et guérilla depuis des décennies, et tout cela en préservant sa moyenne d’un coup d’état tous les douze ans depuis l’indépendance ! Sans porter de jugement sur une politique que l’on pourrait facilement traiter d’inadaptée à la réalité, il semble évident que l’État centrafricain doit assurer à lui seul trois choses avant de pouvoir bénéficier de l’initiative : un retour à la croissance économique, une reprise des exportations et la relance des investissements directs étrangers. Il s’agit d’une tâche colossale pour un pays qui peine toujours à atteindre «  la masse critique nécessaire au fonctionnement d’un État »[30], comme il a été souligné précédemment. Dans l’intervalle, il incombe au gouvernement de mener une politique d’endettement prudente, tandis que le FMI s’engage à couvrir les besoins « en financement d’abord par des dons et le reliquat par des prêts concessionnels »[31]» intégrant un élément de don d’au moins 35%.

 

  1. Taux de change et termes de l’échange

Un autre problème auquel la Centrafrique se trouve confrontée est celui de sa vulnérabilité aux fluctuations du taux de change. En effet, la valeur du dollar vis-à-vis de l’euro a une incidence considérable sur la demande extérieure pour certains produits tels que les diamants et le bois. Il convient ici de rappeler la suspension de la RCA du processus de Kimberley ou encore la stagnation de l’exploitation du bois, ajoutant ainsi aux malheurs de son économie pendant la crise. En outre, toute tentative de lancer une diversification de l’économie a été entravée par les problèmes de sécurité récurrents dans les zones d’exploitations d’or et coton, par exemple.[32] Le FMI souligne à cet effet la difficulté « pour le pays d’obtenir les devises nécessaires au service de la dette extérieure ».[33] Il semblerait donc impératif que le pays cherche à réduire sa vulnérabilité face aux chocs négatifs durables qui risque d’aggraver l’endettement futur.

Une dernière difficulté à laquelle fait face l’économie centrafricaine réside dans le fait que le pays reste depuis longtemps très « vulnérable aux chocs sur les termes de l’échange »[34], ce qui signifie un faible pouvoir d’achat de biens et services importés relatif à ses exportations. Ce problème est en grande partie lié à la volatilité du prix des matières premières, et est donc imputable plutôt aux forces du marché mondial, mais il offre une autre explication au-delà de celle qui attribue la précarité budgétaire avant tout à la crise politique ou à la gabegie financière. En effet, la variation des termes de l’échange a un impact considérable sur le revenu national d’un pays donné. Et même si la vulnérabilité aux chocs sur les termes de l’échange relève d’un problème structurel et intrinsèque à tous les pays pauvres dont les économies dépendent principalement d’une partie limitée du secteur privé, le cas centrafricain est intéressant au regard des annulations de dette accordées par le Groupe de la Banque africaine de développement en 1996. En effet, le pays a enregistré une amélioration des termes entre 1996 et 2001, et les exportations de la Centrafrique ont augmenté de « manière tout à fait respectable »[35], sans que cela ne soient accompagnée d’une réduction significative de la pauvreté.[36] Au cours de cette période, les exportations ont augmenté de 121 pour cent tandis que l’effectif de la population gagnant moins d’un dollar par jour a augmenté de 2 pour cent (voir Graphique 2).

Graphique 3[37]

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A bien des égards, les mécanismes qui avaient autrefois promu une libéralisation quasi-totale du marché des matières premières subsistent aujourd’hui et risquent encore une fois de conduire la RCA à la faillite. Pour éviter cela, les politiques qui visent à réduire le réendettement et la pauvreté devront par la même occasion s’assurer contre la volatilité des cours et s’engager d’améliorer les termes de l’échange auxquels la RCA est soumise.

Conclusion et le futur des finances publiques en RCA

Tout comme les autres PPTE, l’État centrafricain ne reçoit pas des montants des bailleurs qui soient à l’échelle des besoins de financement, et donc l’endettement extérieur demeure toujours le principal moyen de financer le développement de son économie. En outre, si un nombre important de bailleurs de fonds et d’investisseurs internationaux avaient déserté le pays durant les trois années de crise, l’impact n’a pas pour autant été moins sévère en termes du financement de l’élection ou encore du Programme d’urgence et de relèvement durable (PURD).[38] Face à de telles difficultés, tout l’enjeu maintenant est donc de mettre en œuvre des politiques d’endettement adaptées aux priorités des pays qui empruntent, mais tel n’a pas été le cas pour la République centrafricaine.[39] S’il va de soi que le nouveau gouvernement de Faustin-Archange Touadera doit emprunter avec précaution, la concessionalité des prêts est tout aussi importante afin de réduire le plus possible les risques de réendettement. Pour sa part, il faudra aussi que le pays tire parti de l’amélioration des conditions de sécurité et agisse de façon responsable, notamment en diversifiant et accroissant ses exportations (compte tenu des difficultés rencontrées lors de la crise), en réduisant les coûts des transports et en encourageant les investissements publics et privés afin de réduire la sensibilité des finances publiques aux ralentissements inévitables de la croissance du PIB.

 

[1] Revue-Banque.fr, Le ratio dette publique/PIB a-t-il un sens économique ?, 27 octobre 2014

[2] Groupe de la Banque Africaine de développement, République Centrafricaine : Document relatif au point d’achèvement au titre de l’initiative PPTE renforcée, 24 septembre 2009, pp. 7

[3] IDA/FMI: République centrafricaine – Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE)

renforcée – Document du point de décision, 11 septembre 2007

[4] Groupe de la Banque Africaine de développement, République Centrafricaine : Document relatif au point de décision au titre de l’initiative PPTE renforcée, décembre 2007, pp. 12

[5] N’GASSE, Georges Rapport Relatif à la Progression de la gestion durable des forêts en République centrafricaine, Georges N’GASSE, Consultant National OIBT,

[6] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.7

[7] Ibid

[8] Ibid

[9] Ambassade de France à Bangui, Géographie-Démographie: La République centrafricaine, au cœur de l’Afrique, 25 mars 2016

[10] Le rapport Afrique de Crisis Group N°167, De dangereuses petites pierres : les diamants en République centrafricaine, 16 décembre 2010

[11] Le rapport Afrique de Crisis Group N°219, La crise centrafricaine : de la prédation à la stabilisation, 17 juin 2014, pp. 4

[12] « RCA : état des lieux de la situation de trésorerie au 28 février 2013 », rapport de mission (volume 1), 2AC, avril 2013.

[13] Le rapport Afrique de Crisis Group N°219, La crise centrafricaine : de la prédation à la stabilisation, 17 juin 2014, pp. 4

[14] Ibid

[15] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.7

[16] Ibid

[17] Ibid

[18] Centrafrique Presse, Les juteuses affaires de Bozizé et son ami Armand Iannarelli, 7 juin 2009

[19] Ibid

[20] Le rapport Afrique de Crisis Group N°219, La crise centrafricaine : de la prédation à la stabilisation, 17 juin 2014, pp. 7

[21] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.8

[22] DIALLO, Kalidou ; African Economic Outlook 2014, Perspectives économiques en Afrique : République centrafricaine

[23] DIALLO, Kalidou ; African Economic Outlook 2015,Perspectives économiques en Afrique : République centrafricaine, pp 3

[24] RFI, Le ministre centrafricain des Mines déplore une décision «pénalisante» et «aberrante», 28 May 2013

[25] VIRCOULON, Thierry ; AJE : Central African Crisis, 4 May 2014

[26] Ibid

[27] Fonds Monétaire International, Demande de décaissement au titre de la facilité de crédit rapide et annulation de l’accord au titre de la facilité élargie de crédit, 1er Mai 2014, pg 37

[28] Ibid

[29] Rapport du FMI nº 14/164, pp. 53

[30] NIEWIADOSKI, Didier ; La République centrafricaine: le naufrage d’un Etat, l’agonie d’une Nation. Afrilex, Université Montesquieu–Bordeaux IV, 2014, pp.7

[31] Fonds Monétaire International, Demande de décaissement au titre de la facilité de crédit rapide et annulation de l’accord au titre de la facilité élargie de crédit, 1er Mai 2014, pg 38

[32] Rapport du FMI nº 14/164, pp. 53

[33] Ibid

[34] Ibid, pp. 47

[35] MOLD, Andrew ; Centre International pour l’action en faveur des pauvres, L’amélioration des termes de l’échange contribue-t-elle à réduire la pauvreté en Afrique ?, 2006

[36] Ibid

[37] Ibid, pp. 2

[38] PNUD site web, 21 millions US$ requis d’urgence pour les élections en Centrafrique, 8 juin 2015,

[39] Rapport du FMI nº 14/164, pp. 55

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Quelle stratégie faut-il adopter pour lutter contre l’extrémisme en Afrique?

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Continent où se trouve l’organisation terroriste la plus meurtrière au monde, l’Afrique continue d’être la proie d’un extrémisme grandissant. Pourtant, une approche purement militaire ne constitue pas une solution viable ou durable pour les nombreux pays africains confrontés à ce fléau. Une stratégie globale doit donc combler les lacunes juridiques et sécuritaires, et être fondée sur une compréhension des causes à la source des problèmes, tout en s’inscrivant dans la durée.

 

L’extrémisme se répand en Afrique à un rythme sans précédent. Des experts en sécurité estiment qu’au moins vingt-deux pays africains ont dû faire face aux actes terroristes perpétrés sur leurs territoires.[1] Le terme ‘extrémisme’ relève du processus par lequel un groupe ou un individu incite à la violence, ou y a recours, afin d’avancer une quelconque croyance, soit religieuse, politique, idéologique ou autre.[2] Ce mémoire a donc pour but de proposer une stratégie intégrée pour affronter les mouvements extrémistes en Afrique. Ladite stratégie préconise l’adoption de plusieurs mesures pratiques ainsi que l’adaptation de certaines structures déjà en place, lesquelles propositions devraient se réaliser dans le cadre d’un processus plus large de réconciliation et de rétablissement de la gouvernance légitime afin de s’attaquer aux causes profondes de l’extrémisme sur le continent.

 

I. Contexte

Il existe une tendance de plus en plus courante parmi les groupes extrémistes en Afrique: une mobilité plus importante qui est associée à un transfert d’instabilité entre les pays africains. En effet, la campagne de l’organisation terroriste Al-Shabaab n’est plus confinée à la Somalie ; elle menace aujourd’hui la sécurité régionale de l’Afrique de l’Est, touchant à divers degrés le Djibouti, le Kenya, l’Ouganda et la Tanzanie.[3] Et même si les activités de l’Armée de résistance du Seigneur (LRA) ont été entravées en Ouganda, le groupe continue de sévir dans certaines zones de la République centrafricaine où les attaques sont quasiment quotidiennes.[4] L’insurrection de Boko Haram, qui ciblait initialement le nord du Nigéria, frappe aujourd’hui le Mali et plusieurs pays du bassin du Lac Tchad.[5] Selon Ban Ki-moon, les terroristes qui prêtaient allégeance à Al-Qaida constituaient le plus grand défi en 2014, mais on constate depuis lors une autre évolution préoccupante : l’union Boko Haram-Daech (l’organisation État islamique) en mars 2015.[6] On apprend aussi depuis plusieurs années de l’implantation des cellules d’Al-Qaida en Afrique australe,[7] [8] alors que le Mouvement pour l’unicité et le jihad en Afrique de l’Ouest (MUJAO) et Al-Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) continuent à déstabiliser d’importantes régions en Afrique de l’Ouest, au Sahel et au Maghreb.[9] Ce danger est d’autant plus à craindre compte tenu du risque de l’augmentation du financement des groupes affiliés à Daech en Afrique. [10] La nécessité de développer et de mettre en œuvre une stratégie intégrée pour lutter contre l’extrémisme en Afrique n’a donc jamais revêtu un caractère si urgent.

 

II. Identifier et remédier aux causes profondes de l’extrémisme

Toute stratégie visant à lutter contre l’extrémisme se doit d’aborder les conditions qui le sous-tendent et le propagent. S’il fallait identifier une seule cause profonde, à la source de toutes les autres causes, il s’agirait de nommer la mondialisation. Même si l’extrémisme (recours à la violence) relève d’un phénomène historique et universel, la multiplication des attentats en Afrique et partout dans le monde est attribuable à la globalisation permanente des économies et des sociétés. Le monde tend en effet depuis plusieurs décennies vers une circulation plus libre des capitaux, ce qui favorise la primauté des marchés financiers ainsi que la dérèglementation et la privatisation. Le terreau de l’extrémisme se trouve donc dans « cette course sans limite au profit»[11] résultant dans l’hégémonie, les disparités de développement qui sont sources d’exclusion, de désespérance sociale, de fanatisme religieux, de pauvreté, de chômage, de famine et tant d’autres malheurs fréquemment évoqués pour expliquer les racines du terrorisme. Tant que les grandes puissances ne voient pas l’intérêt de modifier ce système éminemment injuste, on ne pourra que continuer à soigner les symptômes et non la maladie.

À défaut de lancer une transformation radicale du système actuel, il convient de recommander certaines mesures. En effet, bien que l’on puisse déstabiliser les groupes extrémistes lorsque les États se coordonnent et coopèrent davantage entre eux, améliorent leurs capacités et ciblent le financement de ces groupes, une solution à long terme se doit de décourager l’extrémisme. Pour cela, il faut songer à améliorer la gouvernance, le progrès social et la croissance économique.

Il est essentiel que les Nations Unies aident les pays africains à faire face aux problèmes de la jeunesse en offrant des possibilités qui les rendront moins sensibles aux appels à l’extrémisme. L’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (l’UNESCO), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et l’Alliance des civilisations des Nations Unies sont les principales entités de l’ONU qui mènent des programmes visant à éradiquer la pauvreté et à promouvoir le développement durable ainsi que l’inclusion sociale. Compte tenu de leur importance dans l’élaboration d’une stratégie de lutte contre l’extrémisme à long terme, le financement apporté à ces programmes devrait augmenter considérablement. Il faudrait également accorder une plus grande attention aux initiatives menées par les pays africains eux-mêmes. À titre d’exemple, le gouvernement nigérien exécute des programmes visant à créer des emplois pour les ex-détenus, surtout en faveur des rapatriés de la Libye, mais ils sont actuellement sous-financés. Ce type de projet se trouve pourtant au cœur du plan stratégique du Niger pour lutter contre la radicalisation.[12]

La Stratégie antiterroriste mondiale de l’ONU prône le dialogue, la tolérance et la compréhension entre les peuples et les religions. Encore une fois, il s’en suit logiquement que les pays qui initient ces activités elles-mêmes devraient recevoir un soutien. Le Mali a créé un nouveau poste de « Ministre de la Réconciliation Nationale et du Développement des Régions du Nord »[13], à la suite de quoi des dialogues intercommunautaires se sont tenus dans les régions du Nord afin d’apaiser les tensions locales.[14] À cela s’ajoute un partenariat entre le Mali et le Maroc en octobre 2013 pour le lancement d’un programme quinquennal pour former 500 imams pour diffuser des messages axés sur la diffusion de la paix ainsi que les connaissances en informatique.[15] Bien que l’UNESCO ait fourni des conseils et une assistance technique à plusieurs gouvernements pour élaborer des politiques de jeunesse, il devrait accorder une plus grande attention au Ministère précité, qui cherche enfin à répondre au problème Touareg.

Il a également été souligné que la radio communautaire joue un rôle essentiel dans la vie quotidienne de nombreuses communautés locales, et à cet égard, l’UNESCO a travaillé sur la formation des jeunes en Afrique du Sud afin qu’ils utilisent la radio pour promouvoir l’inclusion sociale et pour entamer un dialogue. Il faudrait évaluer l’efficacité de ces programmes et, en fonction des conclusions, réappliquer les mêmes programmes dans les pays les plus vulnérables qui ont déjà été identifiés.[16] Avec l’aide de l’Équipe spéciale de la lutte contre le terrorisme, l’Alliance des Civilisations a également développé des programmes pour contrer les propos incendiaires diffusés par certains professionnels des médias somaliens. L’Alliance vise les dirigeants communautaires afin d’encourager la cohésion entre différents groupes,[17] une initiative qui pourrait en inspirer d’autres.

La réhabilitation et la réinsertion des extrémistes violents constituent un élément essentiel pour traiter les causes profondes, et il faut donc une meilleure coordination entre l’Institut interrégional de recherche des Nations Unies sur la criminalité et la justice (UNICRI) et le Centre africain pour l’étude et la recherche sur le terrorisme (CAERT) de l’Union africaine (UA). Ces organismes sont les mieux positionnés pour élaborer et coordonner les programmes de réinsertion en faveur des extrémistes violents emprisonnés. Une consultation entre les deux organismes a déjà eu lieu en octobre 2013 en présence du Ministère nigérian de l’Intérieur, et elle pourrait être reproduite dans d’autres États confrontés à des défis semblables.[18]

Pour les donateurs comme le Royaume-Uni, il semble y avoir une reconnaissance de la nécessité de traiter la dépression économique qui conduit à un taux de recrutement élevé des jeunes dans les pays comme la Somalie.[19] Il est maintenant impératif d’adopter une approche à long terme pour le développement des marchés, et l’ONU devrait soutenir et encourager, à tous les niveaux, les pays donateurs souhaitant accélérer la transition de la simple fourniture d’aide humanitaire à l’octroi d’une aide capable de s’attaquer aux causes profondes en soutenant le développement économique. En effet, le Département britannique pour le développement international (DFID) appuie des initiatives au Kenya visant à renforcer la confiance entre la police et les communautés locales, ainsi qu’un programme conçu pour améliorer les perspectives d’emploi en faveur des jeunes à Mombasa.[20] De telles initiatives ont incité d’autres partenaires à accroître l’assistance technique.

Un consensus se dégage donc autour de la nécessité de traiter plus urgemment les causes profondes. L’International Crisis Group a recommandé que le Nigeria s’attaque de manière transparente à «la mauvaise gouvernance et [à] la corruption systémique », sinon toutes les autres mesures ne seront que de simples « stop gaps » (bouche-trous).[21] L’élaboration d’une Far North Development Commission au Nigéria, qui s’inspire de la Commission de développement du delta du Niger, a été identifié comme une étape importante et pourrait être mis en œuvre dans des pays comme le Mali, qui peinent également à résoudre les problèmes de marginalisation socio-économique.[22] Enfin, Ban Ki-moon a encouragé les différentes agences entités de l’ONU à intégrer la question du genre dans les efforts de lutte contre le terrorisme, eu égard notamment à la contribution importante des femmes dans la lutte contre la radicalisation ; l’engagement ici devraient prendre la forme d’une coopération renforcée avec la société civile et les groupes de femmes.[23]

 

III. Promouvoir la coopération internationale et régionale, en particulier le partage d’informations

La lutte contre l’extrémisme à travers l’échange d’informations nécessite un niveau accru de coopération au niveau national, régional et international, comme l’a souligné l’Ambassadeur Francisco Madeira lors d’un sommet de l’Union africaine sur le terrorisme à la fin de 2014: «Il faut une meilleure coordination entre les États membres ainsi qu’un meilleur partage de l’information ».[24] Le Comité des Services de Sécurité et de renseignements Africains (CISSA) de l’Union africaine s’est engagé par la suite de mettre en place un système de communication renforcé entre les services de sécurité en Afrique pour faciliter l’échange rapide de renseignements, mais le Dr Nkosazana Dlamini Zuma a souligné les « contraintes financières », entre autres, auxquelles sont confrontés ces organismes. Les Nations Unies devraient donc encourager une aide financière, mais aussi fournir des conseils sur l’interaction entre cette agence encore assez récente et l’AFRIPOL, créée en 2015 (voir ci-dessous). En effet, l’Union africaine a élaboré des instruments pour lutter contre l’extrémisme, mais les bénéfices de ceux-ci ne sont pas encore pleinement exploités. Le Centre Africain d’Études et de Recherche sur le Terrorisme (CAERT) a par exemple travaillé sur l’élaboration d’une loi type pour faciliter la mise à jour de la législation nationale d’un État donné dans le respect des obligations internationales,[25] et pourtant, le Système d’information policière pour l’Afrique de l’Ouest (SIPAO), créé par une entité différente, l’Interpol, a déclaré avoir connu de nombreuses difficultés justement au niveau du cadre légal nécessaire pour la mise en place de l’infrastructure technologique nécessaire pour le partage de l’information de la police. À cet effet, le SIPAO a mis en exergue la nécessité pour tous les pays concernés de se conformer aux principes du droit international, et a déclaré qu’il s’agissait d’une tâche particulièrement lourde.[26] Une meilleure coopération avec l’Union africaine sur les outils offerts par cette loi type aurait pu effectivement mieux les informer. Cette expérience met en évidence donc la nécessité d’une plus grande coopération entre les projets financés par l’Union européenne et les initiatives menées par l’Union africaine. L’approche actuelle, quelque peu fragmentée, risque d’entraîner la duplication voire des pertes de temps. Ban Ki-moon a pour sa part encouragé une «utilisation plus généralisée des instruments pertinents mis à disposition par l’Union africaine à fin de prévenir et réprimer le terrorisme».[27] [28] De surcroît, en tirant des leçons à la suite de certains retards rencontrés, en particulier sur les questions de protection des données, l’Interpol et les organisations régionales, telles que l’IGAD, peuvent donc mieux s’informer dans la phase d’élaboration d’un système analogue de partage d’informations adapté à l’Afrique de l’Est. À cet égard, on a également souligné que la question du traitement national des données peut s’inspirer du modèle utilisé par l’Union européenne.[29]

Il importe également que les pays menacés par le terrorisme travaillent en plus étroite collaboration avec la communauté des donateurs afin que ces derniers puissent appréhender les besoins, pour éventuellement pallier les lacunes. À titre d’exemple, les pays d’Afrique de l’Est ont su tirer parti d’un partenariat financé par les États-Unis, intitulé Partnership for Regional East Africa Counterterrorism (PREACT) [30] mais son orientation actuelle sur le renforcement de la sécurité des frontières et la lutte contre le financement du terrorisme pourrait être complétée par une meilleur diffusion d’informations entre les douze États, eu égard notamment à l’absence actuelle d’un système d’information d’Interpol pour la région d’Afrique de l’Est.[31] Néanmoins, le Mécanisme africain de coopération policière (Afripol) a été inauguré en décembre 2015 et ambitionne de renforcer la coopération policière entre les États africains ; ce mécanisme peut donc servir de partenaire clé pour les acteurs régionaux et internationaux.[32]

L’initiative de l’assistance intégrée pour la lutte contre le terrorisme (I-ACT) a été lancée au Nigeria, au Burkina Faso et à Madagascar, et on a constaté l’efficacité du programme car premièrement, il a facilité la mise en œuvre de la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations Unies dans les pays précités, et deuxièmement, il sert d’interface pour mieux échanger avec les gouvernements partenaires.[33] En particulier, son système d’information en ligne permet un meilleur partage d’informations ainsi qu’une coordination de la prestation de l’assistance technique entre les différentes entités.[34] Bien que la participation soit de manière générale volontaire, les différentes agences des Nations Unies devraient songer à encourager cette initiative, pour cibler en particulier quatre des cinq États actuellement menacées par les mouvements extrémistes d’AQMI et de MUJAO: l’Algérie, la Libye, le Mali et le Niger. En outre, le Conseil de Sécurité a récemment demandé une mise en œuvre « plus rapide et efficace de la Stratégie intégrée des Nations unies pour le Sahel », ce qui pourrait s’inspirer des succès de l’I-ACT au Burkina Faso, par exemple.[35]

 

IV. Cibler le financement du terrorisme

Les enlèvements avec demande de rançon en Afrique de l’Ouest et dans la bande sahélienne, perpétrés par des groupes liés à Al-Qaida et à Daech, constituent l’une de leurs principales sources de revenus. Ce phénomène relève d’une forte coordination entre les groupes extrémistes, ce qui exige une réponse rigoureuse qui doit reposer avant tout sur la coopération entre les organismes régionaux.[36]

Afin d’enrayer ce problème, l’une des premières étapes nécessaires est pour chaque pays concerné de devenir membre à part entière d’un organisme régional du même type qu’un Groupe d’action financière (GAFI). À titre d’exemple, le Groupe intergouvernemental d’action contre le blanchiment d’argent en Afrique de l’Ouest (GIABA) a été conçu pour fournir une évaluation globale des risques auxquels ces pays sont confrontés en ce qui concerne le financement du terrorisme.[37] Le refus de certains pays de devenir membre d’un organisme semblable – dont notamment la Somalie, la République démocratique du Congo, l’Érythrée, et le Soudan du Sud – constitue un frein à la mise en place d’un programme de portée continentale, et vient compliquer les problèmes énumérés ci-dessous.

Une autre tendance commune est le sous-développement des secteurs financiers des pays respectifs, en raison d’un grand manque de ressources. Au Tchad, par exemple, même s’il est membre du Groupe d’Action contre le blanchiment d’Argent en Afrique Centrale (GABAC), son service d’enquête financière est trop peu développé pour faire appliquer de manière fiable la réglementation bancaire. Néanmoins, le Fonds monétaire international (FMI) pourrait apporter une assistance technique au Tchad dans le « domaine de la lutte contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme », [38] comme il a fait en 2013 au Mozambique, assurant le pilotage de nouvelles réglementations sur le financement du terrorisme. Le Tchad, à l’instar de beaucoup d’autres pays de la région, doit impérativement développer ses relations avec les banques commerciales, car l’État tchadien n’a actuellement aucun droit de surveiller les transferts d’argent sans fil ou les transferts mobiles, ce qui joue tout simplement en faveur des terroristes et de celles et ceux qui, consciemment ou inconsciemment, les soutiennent et les financent. En revanche, le Financial Reporting Centre au Kenya surveille dans une certaine mesure les transactions mobiles, en particulier celles qui sont effectués sur le réseau mobile : Mpesa Safaricom. La Banque mondiale y a fourni une assistance, travaillant avec la Direction du Comité contre le terrorisme, l’Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (l’ONUDC) et le Comité créé par la résolution 1267 afin de renforcer la capacité des décideurs politiques et des praticiens. Cependant, une plus grande attention doit être accordée aux pays encore figés dans la phase d’élaboration des lois visant le financement du terrorisme. C’est le cas notamment en Somalie, qui peine à passer cette première étape, non seulement parce qu’elle n’a pas les moyens budgétaires nécessaires mais aussi parce qu’elle manque sérieusement de capacités.

Du fait de la petite taille du secteur bancaire formel dans la plupart des États africains, les groupes terroristes peuvent facilement échanger en liquide ou par le biais des systèmes informels de transfert de valeurs, échappant ainsi à tout contrôle administratif. En effet, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal, la Somalie, le Soudan du Sud et le Tchad ne sont que des exemples de pays qui ne disposent pas des capacités nécessaires pour tracer les réseaux informels et les transferts alternatifs tels que le hawala.[39] Enfin, le secteur bancaire commercial est quasiment inexistant pour ce dernier. L’ONU et les partenaires financiers concernés devraient donc coordonner davantage avec les banques centrales pour encourager les citoyens à utiliser le secteur financier officiel afin d’améliorer l’intégrité financière.

L’ONUDC doit continuer à épauler les efforts dans la lutte contre le financement du terrorisme et le gel des avoirs. Les résolutions du Conseil de sécurité 1267 (1999) et 1989 (2011) doivent être appliquées d’une manière plus stricte par les États, car ils regroupent les directives pour la mise en œuvre des régimes de sanctions. Le Sénégal, par exemple, dispose de procédures pour geler les comptes et d’autres avoirs des terroristes connus ou présumés, ainsi que ceux des organisations terroristes. Une plus grande attention doit toutefois être accordée à l’application de la loi afin d’éviter une situation telle que l’on voit au Mali, où les moyens de faire appliquer la loi sont loin d’être assurés.[40] En effet, malgré une législation adéquate, le Mali peine toujours à identifier et à geler les actifs des entités désignés comme terroristes par l’ONU, même si ceux-ci relèvent de sa juridiction. Pour les états comme la Somalie, en revanche, il faut urgemment créer et appliquer des lois qui pourront surveiller le financement du terrorisme, et incorporer plus précisément des dispositions concernant le gel et la confiscation des avoirs.[41] Comme il a été souligné précédemment, une aide initiale de l’ONU pour élaborer de telles législations seraient autant d’encouragement pour les pays donateurs de mettre en place des programmes communs aux côtés des pays en proie au terrorisme.

 

V. Renforcement de la législation, l’application des lois et la sécurité des frontières

Tout comme il faut relever le défi du financement du terrorisme avec une meilleure application de la loi, l’ONU doit renforcer son engagement avec les pays africains afin de mieux appliquer les lois de manière plus générale. À cela s’ajoute la nécessité d’améliorer la justice pénale et les contrôles aux frontières à travers l‘Équipe spéciale de la lutte contre le terrorisme et le Centre de lutte contre le terrorisme. La Direction exécutive du Comité contre le terrorisme[42] surveille la mise en œuvre de la résolution du Conseil de sécurité 1373 (2001), qui demande à tous les États membres de modifier sa législation nationale afin de ratifier les conventions internationales sur le terrorisme, mais l’adoption uniforme de celle-ci reste aujourd’hui une simple aspiration. Cette constatation est particulièrement flagrante dans les pays qui doivent encore élaborer une législation pour lutter contre le terrorisme, par exemple en Somalie, où dans certaines régions le code pénal repose actuellement sur un texte qui n’a pas été mis à jour depuis 1963.[43] Une aide internationale substantielle est nécessaire dans les pays qui ne disposent pas de la capacité requise pour élaborer des lois rigoureuses et capables de lutter contre l’extrémisme. En dépit des faiblesses au sein du système de justice pénale au Nigeria, son adoption de la loi sur la prévention du terrorisme en 2011 (Terror Prevention Act) ainsi que les révisions ultérieures ont ouvert la voie à des efforts conjoints avec les pays donateurs, tel que sa participation au Programme d’assistance antiterroriste du département d’État américain.[44] Conformément à la résolution 1373, la désignation des actes extrémistes comme des « infractions graves dans la législation nationale », avec des peines qui reflètent leur « gravité », constitue une étape essentielle pour l’état lui-même, ainsi que pour la communauté internationale. La comparaison Somalie / Nigeria montre l’importance de l’élaboration des lois rigoureuses, considérée de plus en plus comme une condition sine qua non de la mise en œuvre des efforts conjoints avec les pays donateurs.

On observe aussi une nécessité croissante de développer des programmes d’aide à long terme qui soient spécifiques à un pays particulier et qui appréhendent les besoins des systèmes nationaux de justice pénale, comme l’a souligné Ban Ki-moon lors d’un discours en août 2015.[45] L’Ouganda a par exemple demandé de l’aide pour mettre en œuvre un système automatisé d’identification des empreintes digitales qui va considérablement améliorer ses capacités d’enquête.[46] De même, des réunions de Groupe de travail sur le renforcement des capacités dans la région sahélienne, organisées par la France et le Sénégal, se sont tenues à Dakar et à Alger pour faire de la sensibilisation sur la menace et pour examiner les priorités.[47] Ayant déjà identifié les pays les plus vulnérables, l’ONU et la communauté internationale ont un rôle particulier à jouer dans la promotion de ces efforts. La Direction générale de l’Immigration et Émigration du Rwanda a demandé aux États-Unis d’aider dans la mise en œuvre d’un système de contrôle à ses frontières et dans les aéroports, et a fait remarquer qu’il ne disposait pas de liste de surveillance contenant des renseignements sur le terrorisme.[48] De tels indicateurs pourraient faire partie d’une checklist de conformité applicable par l’ONU et les pays donateurs à l’égard des pays qui sollicitent activement l’aide mais aussi pour les États les plus réticents.

En outre, l’ONUDC doit soutenir pleinement les efforts de chaque pays pour enquêter, poursuivre et juger les affaires de terrorisme à travers son Service de la prévention du terrorisme. En octobre 2012, l’agence a organisé un atelier national pour la Somalie intitulé « Le Cadre juridique universel contre le terrorisme »[49] coparrainé par les gouvernements de l’Ouganda et de l’Italie, et tenu à Kampala. Il faudrait envisager un suivi, avec un mandat plus large et en coopération directe avec la Mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM).[50] Enfin, un réseau régional des procureurs et des autorités centrales pour les États membres de la CEDEAO a été créée, mais c’est la région du Sahel qui requiert une attention beaucoup plus urgente de l’ONUDC, qui a mis au point des guides pratiques visant à aider les responsables de la justice pénale à endiguer les activités terroristes.[51]

VI. Conclusion

Une stratégie globale de lutte contre l’extrémisme en Afrique doit être fondée sur un engagement visant à accroître la coopération, tant régionale qu’internationale, ce qui faciliterait le partage d’informations. Les instruments développés par l’UA doivent être utilisées, tout en restant conscient des outils déjà mis au point par Interpol, par exemple. De même, l’ONU et la communauté internationale ont élargi les méthodes interétatiques de partage d’informations, mais des lacunes subsistent, et il est nécessaire donc de travailler en plus étroite collaboration avec l’UA. Le financement du terrorisme a été facilité par le sous-développement des secteurs financiers dans de nombreux pays, ce qui exige un plus grand soutien de la communauté internationale et une assistance des organismes des Nations Unies (l’ONUDC, par exemple). Il faudrait également tirer des enseignements des pays tels que le Kenya qui ont enregistrés certains progrès. Les pays qui n’ont pas suffisamment développé leurs systèmes juridiques sont aussi les plus vulnérables à l’extrémisme. Comme il a été souligné, les programmes d’aide à long terme élaborés par l’ONU, en partenariat avec les gouvernements étrangers, sont nécessaires pour répondre aux exigences du Conseil de sécurité dans sa résolution 1373. En outre, les pays comme la France, les États-Unis et le Royaume-Uni ont plus tendance à renforcer les programmes d’assistance s’ils voient que les systèmes juridiques ont d’abord été rendu plus favorables. Enfin, l’ONU se doit d’épauler tous les efforts visant à décourager l’extrémisme et à traiter les causes profondes, en particulier lorsque les pays concernés montrent les premiers signes d’empressement à résoudre les tensions locales (au Mali, par exemple). Il faudrait aussi tirer parti de la prise de conscience des donateurs pérennes quant au besoin de soutenir le développement économique, plutôt que de se concentrer uniquement sur l’aide humanitaire à court terme. La Commission de développement du delta du Niger en est une bonne illustration, mais elle a besoin de plus de soutien financier et logistique de la communauté internationale.

[1] https://www.sfcg.org/events/cprf-july-2014/

[2] http://www.securitepublique.gc.ca/cnt/ntnl-scrt/cntr-trrrsm/cntrng-vlnt-xtrmsm/vlnt-xtrmnsm-fra.aspx

[3] http://www.criticalthreats.org/somalia/miller-al-shabaab-east-africa-july-24-2014

[4] http://www.lemonde.fr/afrique/article/2016/03/28/en-centrafrique-la-guerre-des-ondes-contre-la-lra_4891177_3212.html

[5]http://www.jeuneafrique.com/depeches/277778/politique/lac-tchad-un-double-attentat-suicide-de-boko-haram-fait-au-moins-2-morts/

[6] http://www.courrierinternational.com/dessin/2015/03/11/daech-et-boko-haram-un-mariage-de-raison

[7] http://www.csmonitor.com/Commentary/Opinion/2013/0312/Key-signs-that-Al-Qaeda-s-Islamic-extremism-is-moving-into-southern-Africa

[8] http://www.liberation.fr/planete/2015/05/29/l-afrique-du-sud-refuge-de-jihadistes_1319392

[9] http://www.cfr.org/terrorist-organizations-and-networks/al-qaeda-islamic-maghreb-aqim/p12717

[10] http://www.franceinfo.fr/actu/monde/article/rapprochement-boko-haram-daech-vers-des-actions-communes-653791

[11] http://www.memoireonline.com/01/07/330/le-terrorisme-les-causes-et-les-remedes.html

[12] https://www.unodc.org/westandcentralafrica/fr/niger-prison-reform—niamey-nov-2014.html

[13] http://www.jeuneafrique.com/168657/politique/le-mali-se-dote-d-un-gouvernement-de-r-conciliation-nationale/

[14]https://www.opinion-internationale.com/en/2014/05/29/mali-revitalizing-the-peace-process-through-national-dialogue-and-reconciliation_26230.html

[15] http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/224820.htm

[16] http://www.refworld.org/pdfid/52f21bb74.pdf

[17] http://www.un.org/en/terrorism/ctitf/pdfs/UNCCT%20General%20Membership%20Briefing.pdf

[18] http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/224820.htm

[19] http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201314/cmselect/cmfaff/86/86vw02.htm

[20] http://sabahionline.com/en_GB/articles/hoa/articles/features/2014/01/28/feature-01

[21] http://www.crisisgroup.org/en/regions/africa/west-africa/op-eds/hogendoorn-boko-haram-s-evolution-how-it-got-this-far-and-how-to-stop-it.aspx

[22] http://www.nddc.gov.ng/projectsandprograms.html

[23] http://www.un.org/press/en/2014/sc11617.doc.htm

[24] http://african-union.blogspot.com/2014_09_01_archive.html

[25] http://www.peaceau.org/en/page/64-counter-terrorism-ct

[26] http://www.interpol.int/News-and-media/News/2015/N2015-140

[27] http://www.un.org/sg/statements/index.asp?nid=9425

[28] http://www.refworld.org/pdfid/52f21bb74.pdf

[29]http://www.lemonde.fr/pixels/article/2015/12/16/accord-de-principe-de-l-ue-sur-la-protection-des-donnees-personnelles-en-ligne_4832848_4408996.html

[30] https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/08/06/fact-sheet-partnering-counter-terrorism-africa

[31] http://www.interpol.int/News-and-media/News/2015/N2015-099

[32] http://fr.allafrica.com/stories/201512170454.html

[33] http://www.un.org/fr/terrorism/ctitf/proj_iact.shtml

[34] http://lefaso.net/spip.php?article54832

[35] http://www.un.org/press/fr/2015/cs12147.doc.htm

[36] http://www.economist.com/blogs/baobab/2013/11/ransom-business

[37] http://www.giaba.org/?lng=fr

[38] http://www.knowyourcountry.com/mozambique1111.html

[39] http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/FT-en-Afrique-de-louest.pdf

[40] http://www.state.gov/j/ct/rls/crt/2013/224820.htm

[41] http://www.refworld.org/docid/536229be5.html

[42] http://www.un.org/en/sc/ctc/

[43] http://www.somalilandlaw.com/military_law.html

[44] http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2014/05/226072.htm

[45] http://www.securitycouncilreport.org/monthly-forecast/2015-09/counter-terrorism_8.php

[46] http://www.refworld.org/docid/536229ad14.html

[47] http://fr.allafrica.com/stories/201503241348.html

[48] http://www.ecoi.net/local_link/275197/391110_en.html

[49] Universal Legal Framework Against Terrorism

[50] http://www.refworld.org/pdfid/52f21bb74.pdf

[51] Ibid

An assessment of China’s role in South-South development cooperation (SSDC), examining investments and projects in Angola’s electricity sector

       eca86bd9ddb416e1d74b06Background

Several contemporary and historical developments have pushed developing countries in the global South, and particularly in sub-Saharan Africa, to seek new alternatives to traditional cooperation schemes. The now widely-embraced rejection of the Washington consensus, the issue of falling aid to development, the uncertainty engendered by transnational economic forces, combined with the fall in commodity prices and the tumbling price of crude oil, are just some of the factors compelling low-income countries like Angola to embrace new innovations hailing from the Orient, or indeed to jump ship entirely. And if one thing has become clear over the last century, it is that structural transformation is a condition sine qua non for economic development. What’s more, such transformation is by all means attainable, with the right mechanisms in place. But although dozens of countries have made serious and laudable attempts to catch up with higher income countries, only a small number have “made it”, and among this canny bunch, a select few have managed to secure growth at a truly vertiginous pace. The South Korean experience offers an interesting comparison with Angola, as in less than four decades, the former country went from an agrarian economy clobbered by war to an industrial frontrunner by the early 1990s.[i] China, with a hand today in the development process of many emerging economies (the focus of this essay), founded its own transformation in geographically diversified strategies to attain average annual growth rates just shy of 10% between 1978 and 2013, and has become a manufacturing superpower.[ii] Such a tour de force achieved in the absence of any significant international aid contributions does confer on China something of an a priori legitimacy in helping shape the future development strategies of countries most in need. At the very least, the country’s elixir-like ascent could surely offer some insights to long-struggling Angola, if not offer an altogether more attractive alternative to the tried, tested and often ineffectual North-South development model.

The aim of this article is to venture an analysis of China’s role, ‘using what it knows best’, in contributing to development of the electricity sector in Angola. A particular attention will be paid to: its investment in the electricity sector; the results obtained therefrom; how the schemes are financed; what the positive and negative implications are for Angola; and, what this all means for the country’s ongoing development.

  1. Context and overview of Angolan-Chinese development

Given that some 37 per cent of the Angolan population has access to electricity[iii] (compared to 40 per cent in other non-sub Saharan low income countries)[iv], there is still great potential for progress. By way of comparison, however, it was estimated in 2002, as Angola’s civil war was coming to an end, that only 15 per cent of the country’s 11 million citizens had access to electricity.[v] Today, the population has increased more than two-fold to over 24 million,[vi] but roughly 9 million of those have access to electricity. Chinese cooperation has undoubtedly made important contributions in Angola, and in Africa as a whole; a 2013 study showed that half of all Chinese commitment to infrastructure is earmarked for electricity.[vii] This is so in a context of other donors and development partners “neglect[ing] power since the 1990s” (Foster and Briceno- Garmendia, the World Bank).[viii] Another 2013 study showed that China has contributed to the production of 9 gigawatts of electricity generating capacity, the transformative capacity of which is evident when one considers that the cumulative power of 47 sub-Saharan African countries (excluding South Africa) amounts to 28 gigawatts (about the same figure as Argentina).[ix]

Between 2002 and 2014, Chinese loans to Angola amounted to 14.5 billion US dollars in total, spread across various economic and technical cooperation agreements, including hydroelectric projects led by companies such as Sinohydro.[x] Such contracts mostly involved improving or introducing the supply of electricity to various districts of the capital city, and generally speaking, the relationship between the two countries in such processes can be presented as follows:

Figure 1: The Angolan-Chinese development cooperation model[xi]

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  1. Chinese-Angolan electricity sector development cooperation since 2002

2.1 Emphasis on urban electrification

Chinese-Angolan development cooperation in the electricity sector intensified considerably from 2002 onwards (the year in which the civil war officially ended).[xii] In that year, China’s Exim Bank and the Chinese Construction Bank (CCB) indeed invested close to US$ 145 million into the expansion and rehabilitation of electricity networks in the capital, Luanda, and in three other cities (Lubango, Namibe and Tombowa), with a significant portion of the investment also going towards the rehabilitation of the 444km Luanda Railway. Although arranged through the government of Angola’s National Reconstruction Program, the Ministry of Finance is believed to have had very little input into the arrangement of these investments, particularly because the funding from CCB and Exim Bank was provided directly to Chinese firms.[xiii] Moreover, true to the Chinese South-South development cooperation model based on the idea of exchanges (hutong youwu: exchanging something I have for what the other has), the aforementioned projects were the result of “several rounds of oil-backed infrastructure loans”[xiv] financed at non-concessional rates (LIBOR plus a margin of roughly 1.5 per cent). Such loans did, however, help to finance imports of important machinery (mostly from China!) but, more importantly, they also helped the country rebuild its electrical infrastructure following decades of war. Indeed, China has further stepped up its commitment to electricity sector improvements, especially since 2009, in the southern suburbs of Luanda through the signing of a US$ 298 million contract, which has boosted electricity supply in areas previously suffering from chronic power shortages, in some cases up to four times a day.[xv] The installation of power distribution facilities, substations and transmission lines, initiated by the China National Machinery and Equipment Import and Export Corporation (CMEC), has also built on previous years of cooperation in the electrification process involving the rehabilitation of the grid system and installation of transmission lines.[xvi]

2.2 Diversification of electricity projects

Following an emphasis during the early years on electricity projects concentrated in and around the capital, the Angola-Chinese electrification projects gradually began to diversify. In 2006, Sinohydro – a Chinese state-owned hydropower engineering company – completed a US$ 5 million project, funded through a credit line from China, which saw the construction of a hydroelectric dam and irrigation channel in Gangelas and Chibia respectively, both over 700km south of the capital Luanda. The impact in the region was significant, with small farming communities in the Chibia municipality benefitting from increased access to water and electricity, thereby allowing for wider scale farming opportunities, notably in the cultivation of maize, massango, massambala, in addition to citrus fruits, leguminous plants, and vegetables.[xvii] Indeed, the Chinese investment helped turn a once remote area into a high production agricultural region, while benefitting close to 116,000 rural workers represented by 60 farming associations and cooperatives. By 2009, in the even more remote region of Dundo in the far north-east of the country, the installation of a hydroelectric dam in the early 2000s had had significant spill over effects; the growing demand for housing led Pan-China Construction Ltd to commence building works on a project that would see the development of a new city, with over 200,000 residences built.[xviii] More recently, in 2014, the inhabitants of Gangelas were reportedly overjoyed at the construction of a mini hydroelectric dam, alongside the previously installed larger one, in order to revive agro-industrial production in the communes that had not previously benefitted from electrification schemes. The mini barrage, capable of producing 1.8 megawatts of electricity, therefore supported the irrigation system to the benefit of local farmers and supplied the township with electricity for the first time.[xix]

Capture d’écran 2016-05-30 à 20.28.07In July 2015, it was announced that a consortium of the Chinese Gezhouba Group Corporation (CGGC) and the Portuguese Niara Holding had been hired to construct the Caculo Cabaça dam in the middle Cuanza basin (see Figure 2), funded through a US$ 4 billion loan from the Industrial and Commercial Bank of China.[xx] Projected to last just over six and a half years (80 months), the specifications of the work “provide for construction of tunnels, civil works, supply, installation and testing of electromechanical equipment.”[xxi] In conjunction with four other hydroelectric projects (Zenzo 1, Zenzo 2, Tumulo do Cacador and Luime), the overall program is set to bring total hydropower electricity generation to 7,000 megawatts, and represents a serious effort to develop the long-neglected Middle Cuanza region.[xxii]

 

  1. Measuring the impact of Chinese-Angolan electricity projects

3.1 Increased effectiveness and opportunities

The impact of Chinese-Angolan development cooperation in the electricity sector has been positive in many respects. With electrification projects and the advent of hydroelectric power in Angola, China has contributed not just finances, but ideas, knowledge and implementation capacity. As has been mentioned, this South-South development cooperation model is largely based on “Resource for infrastructure” (RFI) deals, where loans for electricity projects are repaid with natural resources. The concomitant increase in oil exports to China have therefore allowed Angola in turn to increase its revenue, and gain access to relatively low-priced Chinese manufactured goods. Moreover, in its 2014 study reviewing the approach of RFI deals, the World Bank found such deals to be more effective than the conventional North-South aid approaches in that they can advance the development impact “years ahead of what would have been possible under any other model”.[xxiii] The authors did point out, however, that the real success of the RFI model depends largely on whether the projects themselves are properly structured and implemented. The aforementioned electricity projects have the advantage of being implemented over quite a short space of time, generally over a time span of between three and five years. Many African leaders have commended such an approach for leading to “inexpensive and tangible results”, often capable of coinciding with the political cycle in a democracy.[xxiv] More directly, Angolan citizens have benefitted from improved services and vastly improved power supply systems. The spill over effects of such a cooperation tool on local economic development, and on improved social stability, are not to be underestimated.

 

3.2 Inequitable distribution of benefits, corruption, poverty and unemployment

Notwithstanding increased opportunities and a demonstrable increase in access in many areas of Angola, the country’s government should remain wary of how the benefits of this new development model are being distributed. Indeed, about 66 per cent of Angola’s urban population currently has access to electricity, compared to 8.6 per cent of those living in rural areas[xxv]; the latter figure having scarcely changed in the past few decades, notwithstanding Chinese cooperation. The aforementioned electrification projects, building of dams and so on, are all positive developments, especially where they benefit rural populations, or areas very far from the capital (Gangelas, Chibia, Dundo, for example), but they have not yet been applied on a wide enough scale to significantly alter the urban/rural electrification disparity. It is also worth mentioning some stubborn features of the Angolan state that have scarcely improved since the intensification of Chinese investment in Africa from 2002 onwards.

For one, the country is still one of the world’s most corrupt and least attractive places in the world to do business; the World Bank’s Ease of Doing Business report ranks it 179 out of 189 countries[xxvi], while Transparency International’s most recent corruption assessment placed the country at 163 out of 168.[xxvii] By way of comparison, China holds a ranking of 27 out of 28 on Transparency International’s Bribe Payer Index, meaning that in this group of the world’s 28 wealthiest and most influential economies, firms coming from China are the second most likely to bribe when abroad.[xxviii] In the face of such statistics, it is hard to believe that the Chinese investment in electricity projects in Angola has not had some negative impact on the state of corruption in the latter. Since 2006, Angola’s corruption ranking has dropped 21 places.[xxix] The evidence surrounding corruption in electricity projects is meagre, and the aim of this essay is not to suggest that the illustrated correlation necessarily implies causality; nevertheless, the corruption culture potentially fostered between the two countries is reason enough to worry. Moreover, in October 2015, Xu Jinghua, the former co-chairman of the Chinese government-owned oil company, Sinopec, was arrested on corruption charges, on the same day that an investigation was launched into corruption allegations against Su Shulin, the former Sinopec chairman. The charges against Jinghua concerned inter alia bribing African officials and trafficking illegal arms during his time as a middle man between Sinopec International and its Angolan operations.[xxx] Such reports, that are by no means isolated, do beg questions about the propriety of historical and ongoing electricity cooperation schemes in which China is involved. Nevertheless, the current regime’s crackdown on corruption, spearheaded by President Xi Jinping, could augur well for Chinese-Angola relations, provided measures extend beyond the Asian country’s borders. The aforementioned investigations, and many others underway, are steps in the right direction.

It is difficult to directly measure the impact on poverty reduction of Chinese investment in the Angolan electricity sector, but a number of indicators paint a positive picture. By 2007, the construction and rehabilitation of both electrical and hydro-electrical infrastructure – initiated in 2002, as previously stated – had increased electricity access to more than 60,000 new users in Luanda alone,[xxxi] in addition to facilitating commercial activities and reconnecting regions of a country ravaged by decades of war. In the southern regions, the rehabilitation of electricity networks by Xangai Bell in Namibe and Tomboa, and the improved access to electricity and rehabilitation of rail systems in Lubango and Benguela, have shortened commuting times and facilitated the transport of goods.[xxxii] However, the working conditions in many of these sites have been the subject of investigations.[xxxiii] Nationwide, however, the gap between the rich and poor is getting worse, as a “yachts of rich elite” benefit, while the rural and urban poor suffer from the halving of oil prices in one year.[xxxiv]

Lastly, there is cause for concern about whether Chinese electricity projects are actually generating any local employment opportunities. On the contrary, many commentators believe that China uses its electricity and construction projects in Angola to tackle some of its own unemployment problems at home.[xxxv] Between 2004 and 2007, Angola issued 38,000 working visas to Chinese citizens, and by 2009, the number of skilled Chinese workers in Angola exceed the combined number of the Brazilian and Portuguese foreign workforce.[xxxvi] So, while one argument holds that Chinese firms, with their expatriate workforce, are more productive and perform longer hours than those that hire local staff, and the statistics suggest that there are over 100,000 Chinese workers in Angola,[xxxvii] one must ask the question about the state of unemployment among Angolans. The figures are calamitous. Angola’s official unemployment rate hit a nine-year high of 26 per cent in 2014, and is forecast to grow between now and 2016 to hit an all-time high of over 36 per cent in 2018.[xxxviii] Although the issue of indirect employment generated by Chinese electricity projects is as yet very under researched, Chinese scholars have pointed out the need for “better education and better training” among Chinese companies so that they abide by regulations on labour, social and environmental standards.[xxxix] Indeed, a stronger emphasis on training and development of capacities of African workers and/or managers would ensure the timely completion of projects that are currently dominated by Chinese workers.

 

3.3 The folly of oil-backed development projects

Finally, an improved electricity supply will over time allow Angola to diversify its economy away from the overwhelming emphasis on petroleum exports. Indeed, in 2014 non-oil sectors expanded by 9.7 per cent, whereas the oil sector expanded by 4.5 per cent.[xl] That said, the fact that so many Chinese-Angolan electricity projects are financed on the back of oil exports is proving something of a drag on the economy. GDP growth decelerated in 2015 to 3.8 per cent (down from 4.2 per cent in 2014[xli]), resulting in part from lower oil prices. The need to produce yet more and more oil to compensate for the loss engendered by these lower oil prices risks threatening Angola’s prospects for economic diversification. Moreover, the “Angola Model” of receiving massive lines of credit to fund electricity grid improvements and other projects seems inextricably linked to China, but with important conditions. Indeed, payment is “specified in oil with the requirement that that 70 per cent of project inputs be sourced in China”.[xlii] Furthermore, it was reported in March 2016 that Angola’s oil-backed debts to China have climbed to US$ 25 billion as the country struggles to make up money lost due to the 70 per cent fall in oil prices since the fourth quarter of 2014.[xliii] The real problem here is that no clauses were stipulated in the contracts of electricity and infrastructure development programmes for what happens when oil prices fall so low. Indeed, five years ago, few observers would have been able to predict such a tremendous drop. More worrying still, experts predict that the current rout of low priced oil barrels (fluctuating between as little as $27.12 and $45.19 since February 2016[xliv]) is expected to “continue until at least next year”.[xlv]

 

Conclusion

       Chinese investment in the Angolan electricity sector has been a force for good in many respects. Today, less than fifteen years after the end of a destructive thirty-year war, the electrical infrastructure has been rebuilt and upgraded, over a third of the country has reliable access to electricity, transport is better, and the Human Development Index (HDI) value and rank have both risen.[xlvi] China has made demonstrable contributions to such progress through its electricity sector investments. Simultaneously, however, the gap between the rich and poor in Angola has widened, the country has become more corrupt and less attractive to businesses, and unemployment there is on course to reach an historic high (while many claim the Chinese are using Angolan projects to solve their own employment issues). Indeed, at the crux of the problem seems to be the inequitable conditions of the Angolan-Chinese exchange. The so-called “Angolan model” is in fact cinching Angola to China because mounting debt and tumbling oil prices mean the former is now dependent on agreements that are looking increasingly one-sided. It remains to be seen whether Angola can succeed in bucking this trend, within or beyond its electricity sector.

 

 

[i] Andrea Matles Savada and William Shaw, US Country Studies, South Korea: Industry, 1990 http://countrystudies.us/south-korea/50.htm

[ii] Boussichas & Patrick Guillaumont, ‘Financer le développement durable – Réduire les vulnérabilités’, (2015) found on pp. 104

[iii] Angola, World Bank site, Access to electricity (% of population)

[iv] Fact Sheet : The World Bank and Energy in Africa, http://go.worldbank.org/8VI6E7MRU0

[v] Special Country Report, Forbes Global Magazine, Angola’s tormented path to petro-diamond led growth, 18 February 2002

[vi] The World Bank, Data: Angola, most recent figures from 2014

[vii] Boussichas & Patrick Guillaumont, ‘Financer le développement durable – Réduire les vulnérabilités’, (2015) found on pp. 107

[viii] Foster, Vivien, and Cecillia Briceno- Garmendia, (2010), Africa’s Infrastructure: A time for

transformation, The World Bank, Washington DC, 2010, pp. 25

[ix] Fact Sheet : The World Bank and Energy in Africa, http://go.worldbank.org/8VI6E7MRU0

[x] Nzimbu-Makamu, B. (2015). L’impact socio-économique et environnemental de l’exploitation des ressources naturelles en Afrique et le rôle de la Chine: Cas de la RDC et de l’Angola., found on pp. 58

[xi] Thompson, R. (2012). Assessing the Chinese Influence in Ghana, Angola. And Zimbabwe: The Impact of Politics, Partners, and Petro. Stanford University Center for International Security and Cooperation, pp. 74

[xii] Kiala, C. (2010). China–Angola aid relations: strategic cooperation for development?. South African Journal of International Affairs17(3), pp. 4

[xiii] Campos, I., & Vines, A. (2007). Angola and China: A Paradigmatic Relationship. Working Paper Presented at a CSIS Conference,“Prospects for Improving US-China-Africa Cooperation”, Washington DC, pp. 5

[xiv] Schiere, Richard. China and Africa: An Emerging Partnership for Development?–an overview of issues. No. 125. Working Paper, 2011, AfDB, pp. 121

[xv] Sinomach (2009). ‘CMEC successfully signed electrification project for southern suburbs of Luanda in

Angola’, http://www.sinomach.com.cn/en/MediaCenter/News/201412/t20141209_21758.html

[xvi] Hon, T., Jansson, J., Shelton, G., Liu, H., Burke, C., & Kiala, C. (2010). Evaluating China’s FOCAC commitments to Africa and mapping the way ahead: Centre for Chinese Studies, Stellenbosch University, pp. 27

[xvii] MacauHub ‘Angola: Chinese company builds Gangelas dam in Huila province’, 22 May 2008

[xviii] Hon, T., Jansson, J., Shelton, G., Liu, H., Burke, C., & Kiala, C. (2010). Évaluation des engagements de la Chine en Afrique dans le cadre du FOCAC et cartographie des perspectives d’avenir, Stellenbosch University, pp. 37

[xix] ANGOP, Installation d’un mimi-barrage hydroélectrique à Gangelas réjouit la population locale, 13 July 2014

[xx] Macauhub, Angola hires Chinese company to build hydroelectric plant, 1 July 2015

[xxi] Ibid

[xxii] Hydroworld.com, Angola plans five hydroelectric projects on middle Cuanza River, 9 November 2014

[xxiii] World Bank. 2014. Resource Financed Infrastructure: A discussion on a new form of infrastructure

financing. World Bank, Washington DC. Available here and found on pp. 14+ 75

[xxiv] Boussichas, Matthieu, and Patrick Guillaumont. “Financing Sustainable Development: Addressing Vulnerabilities.” (2015). Available here.

[xxv] Nzimbu-Makamu, B. (2015). L’impact socio-économique et environnemental de l’exploitation des ressources naturelles en Afrique et le rôle de la Chine: Cas de la RDC et de l’Angola., found on pp. 55

[xxvi] Nirit Ben-Ari, Africa Renewal, “Inequality clouds growing economy”, August 2014

[xxvii] Angola, Transparency International website

[xxviii] China, Transparency International website

[xxix] Perspectives économiques en Afrique 2007, OECD Publishing, 2007, pp. 146

[xxx] Reuters Africa, Hong Kong businessman under investigation amid Sinopec probe –Caixin, 15 October 2015,

[xxxi] Campos, I., & Vines, A. (2007). Angola and China: A Paradigmatic Relationship. Working Paper Presented at a CSIS Conference,“Prospects for Improving US-China-Africa Cooperation”, December 5, Washington DC, pp. 19

[xxxii] Baah, A. Y., & Jauch, H. (2009). Chinese investments in Africa: A labour perspective. African Labour Research Network. pp. 370

[xxxiii] Claude Kabemba, Open Society Initiative for Southern Africa, Chapter 5 – Working conditions and corporate social responsibility in Chinese-owned companies, 10 October 2012

[xxxiv] Joe Brook, Reuters, “Amid yachts of rich elite, Angola’s poor crushed by oil price drop”, 20 May 2015

[xxxv] Power, M., & Cristina, A. A. (2012). China and Angola: A Marriage of Convenience, Fahamu/Pambazuka. Pp.76

[xxxvi] Baah, A. Y., & Jauch, H. (2009). Chinese investments in Africa: A labour perspective. African Labour Research Network. pp. 367

[xxxvii] Rafael Marques de Morais, World Affairs Journal, The New Imperialism: China in Angola, March/April 2011

[xxxviii] IEconomics, Angola Unemployment Rate – Forecast, 2016

[xxxix] LIN, Justin Yifu et WANG, Yan. China’s Contribution to Development Cooperation: Ideas, Opportunities and Finances. Development, 2015, vol. 119. pp. 21

[xl] Mazivila and Muzima, African Economic Outlook 2014: Angola

[xli] African Development Bank Group website: Angola Economic Outlook

[xlii] Robert Looney, Angola Awaits is Arab Spring, Foreign Policy, 3 September 2015

[xliii] Reuters, Growing Chinese debt leaves Angola with little spare oil, 14 March 2016

[xliv] Ibid, and Prix du Baril, http://prixdubaril.com/

[xlv] Reuters, Growing Chinese debt leaves Angola with little spare oil, 14 March 2016

[xlvi] United Nations Development Programme, Human Development Report 2015: Briefing note for Angola, 2015

Le bourbier burundais et la France

burundi crise

Source: http://www.rfi.fr/afrique/20150513-burundi-crise-coup-etat-pierre-nkurunziza-godefroid-nyombare

La crise burundaise s’est sérieusement détériorée au cours des derniers mois, tandis que les informations les plus récentes font état de violences sexuelles, de cas de torture, et d’un nombre croissant de pertes civiles. La France peut tirer meilleur parti de sa position privilégiée auprès de certains chefs d’États africains, et au sein de l’Union européenne et du Conseil de sécurité afin de faciliter le dialogue, et d’encourager des mesures concrètes de résolution de crise.

1           Les causes de la crise actuelle

L’origine de la crise burundaise peut être retracée à la tentative de Pierre Nkurunziza, président depuis 2005, de briguer un troisième mandat –Alors que sa candidature à la présidentielle et la victoire qui s’en est suivie enfreignait l’article 96 de la constitution, elle a été  néanmoins validée par la Cour constitutionnelle début mai 2015[i]. Cela s’est traduit non seulement par un schisme au sein de son parti, mais également par des répressions contre l’opposition qui avait organisé des manifestations. Au mois de mai 2015, suite à une tentative de coup d’état échoué, on a constaté les évènements les plus violents jusqu’alors. Les mesures prises par le gouvernement au cours des semaines suivantes ont provoqué plus que 30 morts, et un départ massif de réfugiés (plus que 100,000 vers les pays voisins entre fin avril et fin juin)[ii]. À cela s’est ajoutée une série d’autres problèmes contribuant à un ras-le-bol généralisé au Burundi, et résultant en protestations successives, suivies d’une répression brutale par le gouvernement. On évoque notamment deux autres causes importantes : 1) la mauvaise gestion de l’économie; et 2) la corruption. Éprouvée à la sortie de la guerre civile des années 1990, l’économie burundaise n’est toujours pas en mesure d’enregistrer d’importants progrès. En effet, le Burundi exporte très peu, n’ayant que peu de devises étrangères, tandis que 60% de la population souffre de malnutrition chronique.[iii] Une part importante des manifestants sont en effet des jeunes chômeurs ou des étudiants qui n’arrivent pas à arrondir les fins de mois, tandis que les prix des aliments de base ne cessent d’augmenter dans la capitale. Enfin, ces mêmes citoyens continuent d’accuser les dirigeants d’en profiter dans un pays où la corruption est endémique.[iv]

2           Le jeu des différents acteurs

Au mois de mars 2015, 17 hauts représentants du parti au pouvoir ont appelé le président à ne pas se représenter en signant une pétition, leur valant d’être immédiatement démis de leurs fonctions. Le mois suivant, un mouvement insurrectionnel a été lancé, entraînant la mort de deux policiers, et l’arrestation de 105 manifestants. Le gouvernement a également suspendu à la fin du mois la diffusion de trois radios privées indépendantes, alors que la radio REMA FM, affiliée au pouvoir, continuait d’émettre librement. Malgré un avis favorable de la part de la cour constitutionnelle pour une troisième candidature de Nkurunziza, le vice-président de la cour a fui le pays, menacé à cause de son vote contre. Fatou Bensouda, Procureure de la CPI, a annoncé au mois de mai 2015 son intention d’ouvrir des enquêtes suite aux crimes perpétrés lors des derniers mois. En juin 2015, le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine déploya des observateurs des droits de l’homme ainsi que des experts militaires et civils afin de vérifier le processus de désarmement et d’observer la mission électorale. Le mois suivant, le président ougandais, M. Museveni, a été désigné médiateur dans la crise, lui-même au pouvoir depuis 30 ans. À la fin du mois de juillet, Nkurunziza fut réélu président avec plus de 69% des voix lors d’une une élection boycottée par l’opposition. Le 1er août le CNARED[v] est créé, composé d’anciens membres du parti au pouvoir et des membres de la société civile. Ils réclament la destitution du président et la reprise de dialogue. Au cours du mois, des attaques perpétrées par les deux camps se sont poursuivies avec notamment l’assassinat du Lieutenant Général Nshirimana – bras droit du président. Ce dernier a annoncé à la fin du mois la création d’une commission pour réglementer le financement des ONG, qu’il a sommées de se tenir à l’écart des affaires politiques. C’est en novembre 2015 que les comptes bancaires de 10 ONG burundaises seront gelés. Le porte-parole du parti d’opposition[vi] est assassiné en rentrant chez lui le 7 septembre 2015, et huit jours après Joseph Bigirimana, membre du parti au pouvoir, a subi le même sort. Le 23 septembre 2015, les autorités ont rejeté toute négociation avec les figures d’opposition, et les poursuivent pour avoir organisé un « mouvement insurrectionnel »[vii]. Le Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme a annoncé à la fin du mois avoir enregistré depuis fin avril 2015 «134 meurtres ainsi que des centaines de cas d’arrestations et de détentions arbitraires…et 90 cas de torture »[viii]. Jean-Baptiste Nsengiyumva, président d’un parti d’opposition, est assassiné le 30 septembre 2015. Enfin, si en mai 2015 un journaliste du Monde avait constaté que le Burundi n’était pas dans « une situation de guerre civile ouverte, ni de répression massive d’ailleurs »[ix], les choses se sont considérablement aggravées depuis car le 11 décembre environ 150 jeunes sont portés disparus et 154 civils non armés sont retrouvés morts, abattus.

3           Les initiatives en cours

Pour sa part, l’Union européenne a adopté en octobre 2015 des restrictions de déplacements et gela les actifs de plusieurs proches du président, expliquant que ceux-ci compromettaient la recherche d’une solution pacifique. Mi-octobre, l’UA a décidé d’ouvrir une enquête sur les violations des droits de l’homme et a annoncé son intention d’augmenter le personnel déployé sur le terrain. À la fin du mois, l’UE a réagi plus fermement en lançant une procédure de consultation avec le gouvernement, et en rappelant la possibilité qu’elle suspende son aide au développement si les deux parties ne parviennent pas à un accord. Cela a fait suite à la suspension de l’aide des principaux donateurs bilatéraux[x], pour un pays dont le budget dépend à 50% de l’aide internationale. L’UE a entamé au mois de décembre des consultations avec le Burundi, mais celles-ci ont échoué peu de temps après en raison des « positions exprimées » déraisonnables de ce dernier.[xi]

L’UA annonce fin octobre le déploiement d’une mission de prévention et de protection,[xii] et les Nations unies déplore au moins 400 exécutions depuis le 26 avril 2015.[xiii] Cet épisode a sans doute marqué un nouveau tournant dans la crise, car en 2016 on évoque une recrudescence des violences sexuelles, une augmentation des cas de tortures ainsi qu’une « dimension de plus en plus ethnique de la crise ».[xiv] Une tentative de dialogue inter-burundais est suspendu le 6 janvier 2016, à peine 10 jours après qu’il ait commencé.[xv]

4           La position de la France par rapport à la crise

La France se doit d’assurer une politique proactive à l’égard de la crise burundaise. Elle doit donc s’exprimer clairement au sujet des violations, tant au sein de l’Union européenne que dans ses fonctions au Conseil de sécurité. En effet, il faut que la France s’efforce de trouver une majorité autour de la question des sanctions, car dans l’absence d’une pression forte sur les autorités burundaises, il semble peu probable que le président acceptera d’engager de véritables négociations.[xvi] La France ne pourra pas régler la crise à elle seule, mais elle peut ainsi entamer l’engagement d’un dialogue. C’est également dans cet esprit que la France doit continuer à soutenir les efforts de l’Union africaine ainsi que les missions des chefs d’État (Afrique du Sud, Éthiopie, Gabon, Mauritanie et Sénégal) au Burundi pour mener un dialogue productif, tout en restant consciente du soutien dont les milliers de réfugiés ont besoin dans les pays frontaliers.

Enfin, même si on n’évoque pas à l’heure actuelle un scénario pré-génocidaire, la France devrait faire des propositions d’intervention au sein du Conseil de sécurité le cas échéant. La suspension de la coopération en matière de sécurité fin mai 2015 doit être maintenue, car la France fournissait jusque-là un soutien aux forces de police (accusées de répressions sanglantes des manifestations populaires), un soutien qui a perduré bien plus longtemps que celui des autres partenaires.[xvii]

 

[i] http://www.rfi.fr/afrique/2min/20150505-burundi-manifestants-anti-nkurunziza-rue-bujumbura-musaga-contestation-

[ii] http://www.rfi.fr/afrique/20151010-burundi-refugie-augmentation-tanzanie

[iii]http://www.lepoint.fr/monde/les-cles-pour-comprendre-la-crise-au-burundi-13-05-2015-1928314_24.php

[iv] Classé 150e  sur 168 pays dans l’index 2015 de l’ONG Transparency International, alors que son voisin le Rwanda est classé au 44e

[v] Le Conseil national pour le respect de l’Accord d’Arusha, pour la paix et la réconciliation au Burundi et de la restauration de l’État de droit

[vi] L’Union pour la paix et la démocratie

[vii] https://www.hrw.org/fr/world-report/2015/country-chapters/268144

[viii] http://www.un.org/apps/newsFr/storyF.asp?NewsID=35665#.VtLidvlViko

[ix] http://www.lemonde.fr/afrique/article/2015/05/22/burundi-plus-la-crise-dure-plus-le-risque-de-regression-ethnique-sous-jacent-est-grand_4638459_3212.html

[x] À savoir : la Belgique, les Pays-Bas et les États-Unis

[xi] https://agencebujanews.wordpress.com/2016/02/15/burundi-lunion-europeenne-va-t-elle-suspendre-son-aide-financiere/

[xii] Effectif initial de 5 000 personnels militaires

[xiii] http://www.lapresse.ca/international/afrique/201512/17/01-4932178-craintes-de-genocide-et-de-guerre-civile-au-burundi.php

[xiv] http://www.bbc.com/afrique/region/2016/01/160115_burundi

[xv] http://www.rfi.fr/hebdo/20160115-burundi-quel-avenir-dialogue-burundais-onu-ua-union-africaine

[xvi] http://www.lexpress.fr/actualites/1/monde/des-chefs-d-etat-africains-au-burundi-pour-relancer-le-dialogue_1767749.html

[xvii] L’UE, la Belgique, l’Allemagne, les Pays-Bas et les États-Unis

Conférence sur la Syrie

Je relaie ci-dessous quelques observations que j’ai faites lors d’une conférence à laquelle j’ai assisté à titre professionnel en janvier 2016; celles-ci n’engagent que moi, et ne reflètent pas nécessairement le point de vue des personnes ou des organisations mentionnées ci-après. 

Le 20 janvier 2016, j’ai assisté à une conférence menée par le Réseau international pour les conflits et les situations de fragilité (INCAF) du Comité d’aide au développement (CAD) au siège de l’OCDE. Les délégués de 17 pays membres de l’OCDE se sont réunis aux côtés des représentants des agences de l’ONU, de la Banque Mondiale, de l’Union Européenne et des organisations non-gouvernementales. Jamais auparavant il n’a été aussi essentiel pour ces acteurs de faire preuve de sagesse dans l’élaboration des politiques de l’aide au développement; au cours des quinze dernières années,  les coûts relatifs aux crises humanitaires ont augmenté de 660%. Les conflits sont plus prolongés aujourd’hui, et le déplacement dure 17 ans en moyenne. Après la publication de ces statistiques troublantes, l’INCAF à réuni ces différents acteurs, citant deux grands enjeux: à savoir le besoin de mieux lier l’action humanitaire et le développement, et, corrélativement, la nécessité d’améliorer l’efficacité de l’aide dans les situations de fragilité afin de réaliser les objectifs de l’Agenda 2030.

Les conférences ont invité les participants à démontrer en termes concrets ce que font leurs agences respectives pour encourager la collaboration entre l’action humanitaire, le développement et la sécurité, tout en restant prudents par rapport aux obstacles inévitables. Cet exercice les a amenés par la même occasion à partager avec la communauté de donateurs leurs propres suggestions tirées d’expériences pratiques.

Une discussion animée a donné un aperçu des défis et des expériences de différents acteurs en Syrie afin d’énumérer les mécanismes nécessaires. Comme l’a souligné une spécialiste des politiques auprès de l’Agence suédoise de coopération internationale au développement (Sida), la Syrie a passé de statut de pays à revenu moyen à celui de pays à faible revenu au cours de ces dernières années, et l’espérance de vie a également chuté de 25 ans. Si jusqu’ici la Suède n’avait jamais été chargée de développer une stratégie pour un pays confronté à une crise aussi sévère, elle constitue néanmoins un des rares pays qui a conçu un programme de financement au développement qui complète son appui continu à la crise humanitaire. Pour ce faire, l’Agence suédoise se concentre sur la prestation de services locaux ainsi que sur les capacités existantes dans le pays.

L’approche suédoise vise d’une part le renforcement de la résilience et l’élimination de la violence, et de l’autre part la démocratie et le respect des droits de l’homme, en mettant l’accent sur la société civile. La Suède s’est notamment engagée à s’assurer que toute assistance apportée aux citoyens vulnérables bénéficie non seulement aux réfugiés syriens, mais aussi à la population locale, afin de ne pas aiguiser les tensions entre les deux communautés. Son programme donne la priorité aux besoins des femmes, des enfants et des jeunes. Le deuxième aspect vise les organisations de la société civile qui œuvrent pour une solution pacifique à la crise, en soutenant tout particulièrement la liberté d’expression et la documentation des violations.  Ayant à l’esprit qu’il s’agit d’une activité à long terme, l’Agence travaille également sur l’amélioration des capacités des organisations médiatiques afin qu’elles puissent fournir une information indépendante en Syrie ainsi que dans les pays voisins. Enfin, la participation de l’ancien Coordonnateur humanitaire de l’ONU au Liban a enrichi la discussion au sujet de la réponse des pays voisins, qui assument également d’importantes responsabilités. En effet, le modèle libanais est axé sur l’investissement dans les capacités nationales par le biais d’institutions et de ministères libanais; un tel modèle montre donc qu’il existe des possibilités pour renforcer la résilience dans les contextes fragiles. Le partage de pratiques entre deux pays très différents a été accueilli avec enthousiasme par les autres intervenants, et pourrait servir de base pour la poursuite de la stratégie.

Les relations opérationnelles entre les organisations régionales et l’Union Africaine : les opérations en RCA

 

Ptrouille mixte à Bouar avec la MISCA Camerounaise

La liste des missions de maintien de la paix en Centrafrique ces vingt dernières années est longue :

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Cette liste est révélatrice de l’énorme difficulté qu’ont connue les forces africaines et la communauté internationale à endiguer la violence dans ce pays, qui traverse aujourd’hui une crise d’une ampleur inégalée.

Il est important de noter que cette décision de transférer la gestion de la crise centrafricaine aux Nations unies est une solution d’ultime recours. En effet, l’ONU intervient après que la CEEAC et l’Union Africaine (UA) se soient montrées incapables de mettre un terme au conflit.

Depuis plus de dix-huit ans, donc, des forces régionales – souvent internationales – ont été au chevet de la Centrafrique. Néanmoins, elles ne sont toujours pas parvenues à neutraliser le pays. La présence actuelle – celle de l’ONU – n’a pas répondu aux attentes. En effet, lorsque j’ai posé la question suivante: « En quoi la situation a-t-elle changé depuis l’arrivée de MINUSCA?» au Directeur du projet d’Afrique centrale auprès de Crisis Group il y a trois mois, il m’a répondu, et je cite (affiche) :

« L’arrivée de la MINUSCA n’a en aucune façon changé la situation sur le terrain. »

Quand on évoque la Centrafrique, il s’agit souvent – et malheureusement – d’une liste d’échecs successifs. Je vais aborder surtout des efforts les plus récents qui ont été conduits par des Africains en RCA, ainsi que celles des Nations Unies auxquelles participent des africains.

MICOPAX

Je vais traiter tout d’abord de l’opération de la MICOPAX (La Mission de consolidation de la paix en Centrafrique), une mission de la FOMAC (Force Multinationale des Etats d’Afrique Centrale) qui elle-même avait été mise en place par la CEEAC (La Communauté économique des États de l’Afrique central).

Cette mission, la MICOPAX, a pris effet en juillet 2008 afin d’assurer la sécurité des populations centrafricaines. Je souhaiterais souligner qu’elle bénéficiait du soutien financier et logistique de l’Union européenne et de la France car quand on évoque cette idée des solutions africaines aux problèmes africains, c’est une notion fallacieuse parce que, évidemment, des missions africaines, soutenue par des énormes sommes d’argent venant de l’extérieur, peuvent être influencés par des intérêts étrangers. Mais de toute façon, la mission était composée d’environ 2700 militaires et policiers, et vous voyez ci-dessous les contributions militaires des pays voisins.

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Il est force de constater que 2 700 militaires sur une population de 4,6 millions ne peuvent jouer qu’un rôle limité, bien entendu, à condition qu’ils soient déployés au bon moment au bon endroit. C’est ainsi qu’ils ont pu jouer un rôle de protection des civils lors de la bataille de Bossangoa. En effet, la ville accueillait fin décembre 2013 plusieurs milliers de réfugiés chrétiens et musulmans, et c’était la présence des milices Séléka et anti-balaka autour de la ville qui laissait craindre des exactions à plus grande échelle en cas de dégradation de la situation. Les affrontements ont commencé 5 décembre par des forces anti balaka. Constatant très vite que les combats tournaient à l’avantage des anti-balaka, le commandant congolais, capitaine Wilson, a ordonné à ses forces de sécuriser le quartier musulman afin d’éviter davantage d’exactions.

Malgré les morts inévitables, dont le nombre est inconnu pour ce qui est de civils, cette bataille représente un des succès rares de la MICOPAX.

Néanmoins, le bilan de la MICOPAX est décevant. Elle avait un mandat d’interposition entre les rebelles et la capitale, mais ne s’est pas interposée en mars 2013 pour empêcher le renversement du président François Bozizé par la Seleka et son leader, Michel Djotodia. Elle avait effectivement été dépassée par les rebelles.

C’était justement en décembre 2013, au commencement de la bataille de Bossangoa, que le Conseil de Sécurité a autorisé le déploiement de la MISCA – une force de l’Union africaine – encore une fois appuyée par la France, afin de stabiliser la situation. (Résolution 2127)

Vous voyez ci-dessous les pays contributeurs en termes de soldats. Et je vous expliquerai plus tard pourquoi j’ai barré le Tchad.

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NB autres formes de soutien logistique du Royaume Uni et des Etats Unis.

Le développement de la MISCA a suivi la tendance générale des missions en Centrafrique, qui est d’absorber chaque mission de paix par une autre mission plus grande. Nous avons bien remarqué que le manque d’effectifs pose un énorme problème. Et pourtant Crisis Group a déclaré au mois de mai l’année dernière, suite à l’annonce qu’une force onusienne (MINUSCA) allait prendre le relais de la MISCA :

« En Centrafrique, les missions de maintien de la paix sont la stratégie au lieu d’être l’outil de la stratégie. »

Nous devons donc être plus critiques face aux déclarations que le problème en Centrafrique se réduit tout simplement à la question d’effectifs.

En effet, la MISCA comptait 6 000 hommes (plus que deux fois la taille de la MICOPAX) mais n’est pas arrivée non plus à instaurer la paix. Parmi les obstacles rencontrés, les rivalités régionales ont par exemple gravement empiré les efforts de stabilisation. Au mois d’avril l’année dernière le Tchad a retiré son contingent de la MISCA, prétendant que leurs soldats étaient victimes d’un « lynchage systématique ». Le Tchad a pris cette décision suite à une embuscade tendue par les anti-balaka. Le retrait des troupes tchadiennes a porté un coup à la MISCA. (Le Tchad avait participé à organiser et à protéger l’évacuation de populations musulmanes, alors que d’autres pays, notamment la France, avait été accusés de ne pas faire suffisamment pour protéger les musulmans.)

Cette histoire suscite des questions par rapport à l’implication des pays voisins, comme le Tchad, dont l’armée avait soutenu l’ancien président Bozizé en 2003 lors de son coup d’état. Le Tchad a également été mêlé à l’action de la Séléka, en la soutenant financièrement. En plus, certains responsables politiques en Centrafrique disaient que le Tchad étaient venus pour tuer les centrafricains même si le Tchad avait été déployé dans le cadre d’une mission africaine (voire internationale, étant donné que la MISCA comprenait des soldats français). Son retrait est définitif, et il ne fait pas partie des pays contributeurs à la mission actuelle de l’ONU : la MINUSCA, ce qui m’amène à la dernière partie de cette analyse.

La MINUSCA (depuis 15 septembre 2014) est autorisée à prendre toutes les mesures requises pour stabiliser et rétablir l’autorité de l’État dans tout le pays. Avec le regard braqué sur Bangui, la capitale, les choses s’y sont calmées plus ou moins à l’heure d’aujourd’hui. Et pourtant, le reste du pays, où se trouve la majorité de la population, est devenu un territoire de violence, notamment à l’ouest et au centre. Pour ce qui est d’acteurs régionaux, c’est le Congo-Brazzaville qui est chargé de la réconciliation nationale.

Le 23 juillet l’année dernière un accord des hostilités à été signé à Brazzaville, sous la supervision du président congolais Denis Sassou-Nguesso. Cet accord n’a toutefois pas incorporé tous les acteurs concernés car une faction influente, installée à Bambari au centre du pays, a tout de suite rejeté l’accord de cessez-le-feu et a réclamé la partition de la Centrafrique. Un autre group important de la Seleka, installé à Birao, dans le grand nord, n’a quant à lui pas pris part aux négociations.

La médiation congolaise peine toujours à rétablir la paix en Centrafrique. En janvier, un accord a été signé à Nairobi entre partisans de Michel Djotodia et François Bozizé, mais les autorités de transition en Centrafrique (à la tête desquelles se trouve la présidente centrafricaine) n’ont pas donné leur accord.

Il y a quelques semaines, plus précisément, le 27 février, le président congolais s’est trouvé en visite officielle à Rome où neuf responsables politiques centrafricains ont lancé «l’Appel de Rome au peuple centrafricain et à la communauté internationale ». Ce déplacement a été organisé par la communauté Saint’Egidio, une organisation catholique.

Rien n’a changé depuis. Il s’agit peut être d’une tentative de Congo Brazzaville de sous-traiter la médiation. En effet, en termes de médiation africaine, cette affaire laisse beaucoup à désirer car l’appel est venu de l’étranger et s’est appuyé surtout sur des candidats à la prochaine élection présidentielle sans s’adresser à la plupart d’acteurs concernés.

De l’autre côté, le Tchad s’implique de nouveau dans la crise centrafricaine. Président Idriss Déby a dénoncé début février les accords de Nairobi au nom de la CEEAC, et a même déclaré aux journalistes :

« Nous allons soutenir la médiation, nous allons soutenir les forces en présence onusiennes, nous allons soutenir la transition »

Nous pourrions donc voir un retour des forces tchadiennes en Centrafrique, alors que le président congolais semble éprouver une grande lassitude vis à vis la crise.

Il faudra peut être attendre les résultats du grand Forum de réconciliation prévu à Bangui dans quelques semaines, bien enclenché pour l’instant, mais qui, crucialement, ne devra pas son succès (ou échec) à la médiation congolaise.

A ce qu’il paraît, les accords de réconciliation nationale et les efforts africains se succèdent sans avoir de vrai impact ni sur le processus politique ni sur la situation humanitaire. Et c’est tragique. Je vous laisse avec ce chiffre très alarmant :

2,7 millions de personnes ont besoin immédiatement d’aide humanitaire, et cela sur une population totale de 4,6 millions. C’est-à-dire presque 60%.

Rédigé en avril 2015

Opinion piece: Human Rights as ‘indivisible’?

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‘Indivisibility’ of human rights was conceived in part to make the movement more responsive to the poverty that so manifestly plagues the modern world. International covenants are increasingly receptive to the notion, as will be shown, but the reality of such an equal status for differing categories of rights is far less clear.

The 1993 Vienna Declaration endorses the notion of human rights ‘indivisibility’, and this is re-affirmed in other covenants and protocols, notably the ‘Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (2008)’ and the ‘Protocol to the African Charter on Human and Peoples Rights on the Rights of Women in Africa (2003)’. The ‘progressive realization’ of such rights found in many covenants (see below[1]) potentially disputes this idea of ‘indivisibility’ or equal status for differing categories of rights. Indeed, one observes through the covenants a different treatment of civil and political rights; the right to life[2] and the right not to be subject to torture[3] both confer on states an immediate and total obligation, and as such the differing rights are not truly indivisible.

UN Committee General Comments[4] on economic, social and cultural rights support this notion of ‘indivisibility’ by advocating “full realization” and are in line with the integrated approach to human rights espoused by the ‘Universal Declaration on the Right to Development’ as well as the ‘Convention on the Rights of the Child’. Critics, however, note that the theoretical support for ‘indivisibility’ is high while observing a poor level of state compliance with reporting obligations under the covenants.[5] The justification here seems to be that decisions with significant economic and resource implications are best taken by democratically accountable policy makers, not judges. Indeed, the protection that international human rights instruments afford these categories of rights is not the same. There tend to be judicial means of implementing the former group of rights – the ‘European Court of Human Rights’, for instance – and a weak and flexible monitoring system for the latter – ‘the European Committee on Social Rights’, monitoring the implementation of the European Social Charter.

Nevertheless, it should be noted that the international covenants do allow for victories in the field of economic, social and cultural rights, even though the form may differ to those of civil and political rights. A successful instance of the right to water being restored came with the Bolivian popular uprising against the privatization of its water system, which had doubled and tripled water rates. The Bolivian government ceded to the ‘right to water’ protestors and renationalised the water system.[6] Moreover, the African Charter[7] views these categories of rights in tandem, staying true to indivisibility by listing them on the same instrument and striking a balance where conflict arises. Indeed, this was confirmed in the case of SERAC v Nigeria, ‘clearly, collective rights, environmental rights, and economic and social rights are essential elements of human rights in Africa. The African Commission will apply any of the diverse rights contained in the Charter. It welcomes this opportunity to make clear that there is no right in the African Charter that cannot be made effective’[8].

‘Indivisibility’ of human rights is about not only the rejection of a legal hierarchy of civil and political rights over economic and social rights, but about exposing societal hierarchies of a more profound order resulting in the exclusion of certain rights from universal notions of dignity of the person. The rhetoric is powerful, therefore, and many international covenants support the notion. In practice, however, we have seen that such rights are rarely indivisible insofar as a greater protection is conferred on the first set of rights. What this ultimately shows is that conventions such as the Vienna Declaration reject alternative understandings of rights, dismissing “Asian values” for example, and affording absolute priority to the centrality of individualism in the human rights agenda, which flowed from the European Enlightenment era.

[1] For example, Part II, Article 2(1) of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, and reiterated in Article 33 of the ASEAN Human Rights Declaration (2012)

[2]Article 6, International Covenant on Civil and Political Rights (1966)

[3] Article 7, International Covenant on Civil and Political Rights (1966)

[4] UN General Comment No. 18 on the Right to Work

[5] The Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: A New Instrument to Address Human Rights Violations, http://www.globalpolicyjournal.com/articles/international-law-and-human-rights/optional-protocol-international-covenant-economic-social

[6] The Politics of Water in Bolivia, The Nation, http://www.thenation.com/article/politics-water-bolivia

[7] The African Charter on Human and People’s Rights

[8] SERAC v Nigeria [2001], http://www.achpr.org/instruments/achpr/main-features/